美国农业保护政策对我国的启示

一、美国的农业保护政策

从经济角度上来看，农业是一个弱质产业，无论从其国内产业间的比较利益上，还是从出口创汇的能力和效率上讲，农业都不是一个理想的支持和保护对象，但是农业是一个特殊的产业，其产品也是一种特殊的产品。原因很简单：我们可以不要豪华的私人小汽车，也可以不要高档的家用电器，但是我们一天也不能缺少了对食品的消费，而且这种消费在数量上的需求呈典型的刚性特征。像美国这样一个人口大国，如果只是纯粹地从经济效益角度出发一味地发展其高科技产业，而把国民赖以生存的食品供给完全寄托于国际农产品市场，显然是很不理性的。因此，对农产品这种战略物资常备不懈的保障需求，正是美国实施农业保护、促进农业发展的根本原因所在。为了提高农产品供给的保证系数，以应付任何时刻可能出现的食品短缺危机，就必须保证其农业足够的生产能力，于是美国进行了严格的农业生产保护。但是另一个问题自然就会出现：在正常情况下美国农业的生产能力远远超过了其消费需求，也就是说必然会出现经常性的农产品过剩问题。这样，一个两难局面不可避免地摆在了美国决策者的面前：一方面要维持其强大的农业生产能力，另一方面又要应付经常性的产品过剩对农业生产所造成的威胁。解决这一矛盾的最佳途径就是将剩余的农产品销往海外，这便是美国制定的农业贸易保护政策的基本背景。于是，国际农产品市场就成为美国维持其强大的农业生产能力的最理想的平衡调节器：正常年景及和平时期，将过剩的农产品销往海外，以此维系其农业的正常运转；非常时期(发生食品短缺危机时期)则以国内强大的农业生产能力支撑其国内对农产品的巨额需求，从而得以免除因食品短缺而对国民经济可能形成的巨大冲冲击，保证其国民经济能够保持平稳运行的态势。农业保护的最大作用正表现在这里。

从以上的分析，我们可以看出农业保护政策有其必然性和针对性。其主要措施也是从农业的相对脆弱和农产品过剩着手。

(一)对于农产品过剩，从三个方面实施保护：供给、需求、价格支持1、供给方面就是要减少农产品的供给，为此美国政府采取了一系列的措施，具体如下：(1)限产政策：播种面积削减计划。该计划的内容最初(30年代)是播种面积配额和销售配额。所谓播种面积配额，是根据某产品上一年一度的期末库存以及对下一年度国内市场需求和单产的预测，估计出下一年度的总产量和播种面积总数，然后分别下达到各地区，并根据各个农场历史上的播种面积比例落实到每个农常而销售限额则是根据总产量分配给各个农场销售某种农产品的最大数量。凡是按计划生产和销售农产品的农场，都会得到较高的价格支持，超过限额的农场则会受到相应处罚。在农产品急剧增加的50-60年代，政府又推行自愿退耕计划，引导农场主把部分耕地退出生产用于土壤保护。该计划的具体体现是1956年农业法规定的土壤银行计划，通过实施补贴鼓励农场主短期或长期退耕部分土地。1961年为减少饲料谷物库存和产量，政府实施了紧急饲料谷物计划，计划规定：农场主在停耕20％耕地的情况下，便有资格从政府取得规定的好处，即获得停耕土地正常产量50％的现金或实物补偿；如果停耕土地超过20％，政府可把补偿比例提高到60％。1985年的食物保障法又增加了保护性储备计划，计划规定，凡参加计划并与政府签订10年合同的农场主，可从政府得到相当于全部地租和绿化及土壤保护性措施成本总数一半的补贴。

(2)退出供应政策：即农产品储备计划。①联邦农产品储备计划。这一计划的主要内容：当农产品供给过多、市场价格低于贷款成本时，农场主可把手中农产品交给农产品信贷公司，这些农产品就作为联邦农产品储备而贮存起来。此外，农产品信贷公司也可以在市场上直接收购一部分过剩农产品。②农场主农产品储备计划。1977年的谷物法和农业法制定了一个为期4年的农场主谷物储备计划，鼓励农场主把一部分谷物储备起来，退出市场供应。该计划规定，农产品信贷公司向农场主提供储存费和无追索贷款，而农场主则以谷物为担保，把谷物储存在自己的农场或商业性仓库，并保证谷物质量。一旦农场主把谷物存入储备，这些谷物就不得随便出售，除非市场价格超过了储备计划规定的让与价格。

2、需求方面就是扩大需求，具体措施如下：(1)扩展海外市场，扩大农产品出口。1959年以前，美国还是一个农产品进口国。但1997年农业出口额己高达560亿美元。美国扩大农产品出口的具体措施有：①根据1954年美国国会通过的农业贸易发展和援助法(通常被称为480号公法，1966年和1968年经过修正之后，还被称为粮食用于和平计划)，向发展中国家按“优惠销售”和“馈赠”等方式输出剩余农产品。②实行出口补贴，以降低农产品出口价格。美国的小麦、玉米、大豆、棉花等出口时都有政府的补贴。1985年“粮食保障法”规定，补贴10亿美元用于增加美国谷物的出口，夺回美国在市场上的份额。③采取外币销售和易货贸易，提供出口信贷保证。根据480号公法第一章“以外币销售”的规定，政府有权同“友好国家”商讨和执行以外币销售农产品的协议，也可运送农产品到海外作求援物资或进行易货贸易。根据此方法，1988年美国输送了15亿美元的商品到海外。亚洲金融危机发生后，一些国家外汇紧缺，美农业部决定分别向韩国及泰国等东盟六国各提供10亿美元信贷保证，用于购买美国农产品。①扶持建立不同产品的行业团体、协会，开发世界市常1953年，联邦政府成立了农产品外销局，其最重要的工作就是开发市常为实现这一目标，农产品外销局极富创造性地与有关行业团体、协会合作，并给予财政援助，以充分调动其自己动手销售农产品的积极性。到1980年，与农产品外销局合作的各类团体、协会己达50个以上。⑤凭借其农业的比较优势，利用双边或多边贸易谈判，签订双边或多边贸易协议，频频向其它国家施压，以期对方降低关税。

(2)扩大国内市场，大力发展农产品加工等高附加值工业。为扩大国内需求，美国尝试过许多计划，如食品券计划，妇女、婴儿和儿童特别补充食品计划，学校早餐和午餐计划，直接食品分配计划等。1988年，这些计划花费了212亿美元，因为低收入家庭粮食需求的收入弹性较大，所有这些计划都有助于提高对粮食的需求。农产品加工业在美国经济中占有重要位置，创造了很多的就业机会。1935年的农业调整法，规定用海关收入的30％来鼓励使用剩余农产品，发展加工工业，促进国内消费和出口。1996年，美国用于食品消费的实际支出超过5000亿美元，其中农业价值仅占24％，加工、贮运、批发和其它服务环节所取得的农产品附加值为76％。美国食品工业产值占其农业产值的160％。

3、价格方面，美国政府长期实行对农产品的价格支持政策。因农产品在大多数年份供过于求，尤其当市场需求萎缩时，问题更加突出，农产品价格下跌，导致农场主收入减少，并对整个经济社会造成不良后果。为克服市场竞争的盲目性，缓解农产品供需矛盾，美国政府从30年代起就对农业进行干预和调节，其核心是农产品价格支持政策。农产品价格支持政策的主要手段，是将数量管理与财政补贴相结合，政府对主要农产品都确定了以生产成本为基础的目标价格，以便保证农场主获得比较稳定的、可以与其他行业相比拟的利润率，当市场价格低于目标价格时，政府向农场主补贴两者之间的差额。但政府的补贴是有条件的，凡是享受补贴的农场主必须参加政府减耕计划和水土保持计划，减耕比例在不同时期各有不同规定，在1961年饲料和谷物计划中，曾规定农场主至少停耕可耕地面积总数的20％方可获得好处。

(二)对于农业的相对脆弱性，美国政府采取扶持的政策美国农业生产保护政策的作用对象是广大的农业生产者，作用范围是农业生产领域。其根本目的就是要使农业生产者能够摆脱因农业的弱质性和风险性对其基本利益所造成的威胁，保证农业生产者能够获得社会平均利润率，从而保护农业生产者的积极性。其内容主要包括如下几个方面：1、农业信贷优惠。主要形式是所谓的“无追索权贷款”，即参与该项计划的农场主获得的由农业部农产品信贷公司(CCC)提供的一种担保贷款。其基本作法是，为保证农业生产者的基本收入水平，政府事先制定出每单位农产品的支持价格(即贷款率)，在农产品收获后的任何时间，生产者可将农产品按支持价格抵押给农产品信贷公司而取得该项贷款。之后，如果市场价格不能达到支持价格水平，信贷公司无权索回贷款，而当市场价格高于支持价格时，农场主可自己在市场上出售农产品，然后再偿还该项贷款的本息。一般来说，政府制定的支持价格等于或略高于农产品的生产成本，且贷款利率远低于商业贷款利率。所以农业生产者可从此项计划中以较低的成本(贷款利率)获取高收益(市场价格高于支持价格)的机会。

2、储存或缓冲库存计划。这是自1977年起实行的一种鼓励农民自己储存农产品的政策，其基本内容是，政府付给农民一定的储存费用，由农民储存其产品，并对谷物等农产品预先规定“释放价格”和“号令价格”，当农产品市场价格低于释放价格时，农民不能随便出售；当市场价格高于释放价格而低于号令价格时，农民就必须在一定时间内出售其农产品，并归还无追索权贷款。这一计划有3个方面的效果：(1)储存费用的支付，使农民获利，并保护了农民利益；(2)起到缓解政府库存压力的作用；(3)起到调节市场农产品供求关系、平抑市场物价的作用。

3、农业保险。农业保险是美国实施农业保护的一种非常重要的手段和方式。为减轻自然灾害给农民可能造成的风险损失，美国政府对从事农业保险的机构提供大规模的保费补贴，从而使农民能以较低的保费率普遍参加农业保险。1990年修订后的农业法规定，凡参加联邦农作物保险的农作物，在遇灾害时可根据农业保险的有关规定获得较高的赔付，即使没有参加保险的农作物，遇灾害时，也可获得按规定产量的40％的赔偿。

4、控制外国农产品对本国市场的冲击。为支持农产品价格，在控制市场供应量方面、限制外国农产品、特别是本国能生产的农产品的进口，以保护本国市常其主要措施有：(1)关税和进口配额。本世纪20年代后，农产品进口增加，出口减少，美国农产品价格低落。1921年，国会通过了紧急关税法，提高了小麦、玉米等的进口税率。1922年又通过了福德尼麦坎伯法，对许多国外产品实行高关税率。1934年起，美国同其它国家订立贸易协定，实行互惠关税，工业品关税逐步下降，但农产品关税居高不下。1935年农业调整计划规定，有权对农产品实行进口限额。依此条款，进入80年代后，对花生、食糖、烟草和某些奶制品实行进口限制。(2)非关税和配额措施。为避免高关税的磨擦，美国相对多地运用卫生检疫、商品包装和标签等措施宋限制进口。例如美国规定，任何国家或地区输往美国的食品、饮料等都必须符合美国《联邦食品、药品及化妆品法》，如进口货物在食品药物管理局检验时，不符合规定，海关有权扣留和销毁，或按规定期限退回进口国。

二、美国农业保护政策对我国的启示

美国对农业实行集约化、社会化和专业化经营，其农业劳动生产率、科学技术推广率、农业投资收益率都很高，在这种情况下，美国政府仍然高度重视农业生产，针对农业的具体特点制定行之有效的保护政策。相比之下农业对我国的重要性有过之而无不及，且我国农业的现代化进程与美国相比有比较人的差距，加入WTO，将对我国农业造成一定的冲击，因此我们通过借鉴美国农业保护政策的一些做法并结合我国农业的特点提出发展农业生产、保护农民的几点建议：1、重视推行农业产业化，提高农业生产效率，促进农产品流通。美国农业生产历来以家庭农为主，利用农场主及其家庭劳动力组织生产与管理。但是，随着农业生产力的发展和农场规模的扩大，单靠农场本身已无法兼顾农业的产前、产中和产后的一切工作，于是在农业各个领域内出现了大批为农业服务的各种组织和公司，把农业的产前、产中和产后所有环节组成一个有机整体，一般称为农业综合体(美国叫“食物和纤维体系”)或叫农业一体化，形成了社会化的服务体系。按商品经济规律组织农产品生产、流通和消费，采取多种形式，相互协调配合并有严格的立法和合同制度保证，使农业实现了工业化生产，通过生产合同和销售合同实现农产品的销售；在美国，即使通过各级农产品市场出售的产品，也是由各种代理商和批发商负责，农场主直接销售的仅占5％左右。在一体化条件下，家庭农场通过农产品加工企业和农业供销合作社签订生产合同和销售合同被垂直地结合到农业综合体中去了，使家庭农场实现农业社会化生产。

2、在农产品价格方面，应坚持以市场机制为主导，充分发挥价值规律和竞争规律的作用。我国改革开放以来，农业在市场化方面已取得显著的进步，农产品价格基本放开，价格形成逐步走向市场化。但另一方面，我国农业市场体系还不健全，农业内部价格体系不合理，工农业产品价格“剪刀差”相对在拉大，有些地方仍在以直接或变相的行政手法管理农业，有的农民因市场信息不灵而无法进入市常这一切不利因素，导致市场机制调节我国农产品供求和价格的作用尚未充分发挥。因此，我们必须加快农业市场经济体制的建设，完善农业市场体系，健全农产品销售的立法和规程，确保农民独立的商品生产者和经营者的地位，并加强对农民的宣传和引导，提高他们经营决策的意识和能力。

3、重视深化农村金融体制改革，促进农村经济发展。金融是市场经济的核心，我国农村经济发展的多层次，要求既要有以农村工商企业为服务对象的商业性金融机构，也要有主要为农户服务的合作金融机构，还要有支持农业开发和农业技术进步、保证国家对粮食等主要农产品收购的政策性金融机构，以形成能够为农业和我国农村经济发展提供及时有效服务的农村金融体系。而深化农村金融体制改革的重点是恢复农村信用社的合作性质，进一步增加政策性金融的服务功能，充分发挥国有商业银行的主导作用。尽管中美两国经济体制和经济发展阶段各不相同，两国农村金融体制也存在着明显的差异，但农村金融对市场经济所起的核心作用，国外很多经验还是可以参考与借鉴的，例如美国的农业信贷优惠政策。

4、农业保险。美国和西方其它国家的农业保险普遍实行国家对农保险提供保费补贴的农业保险支持政策。我国的农业保险仍然作为—种纯粹的商业行为而未纳入国家的政策支持体系。农业保险由于其产业特点导致赔付率过高，经营者普遍亏损、难以为继，从而不得不大大缩小保险范围、减少险种，造成目前我国农业保险有名无实，形同虚设。而扩大保险范围、增加保险险种无疑是政府支持农业、保护农业的最有效的手段之一，所以改革我国的农业保险制度，提高政府参与农业保险的程度，是我国今后农业保护的重要课题。