欧盟新食品法特点浅析

　　欧盟历来十分关注食品安全。经过多年的发展，欧盟形成了比较严谨的食品安全法律体系。欧盟新食品法，即欧洲议会与理事会178/2002法规，于2002年1月28日正式生效，并在2003年做出修订。该法是欧盟迄今出台的最重要的食品法，填补了在欧盟层面没有总的食品法规的空白，是对以往欧盟食品质量与安全法规的提升与创新，具有很强的时代特征。其目的是通过统一的手段，为欧盟创造一个有效的食品安全管理框架。

一、新食品法出台背景

　　从整个欧盟经济背景来看，食品安全问题不可忽视。农业食物生产部门在欧盟经济中占有重要地位，而食品和饮料工业在欧盟经济中则占有领先地位。农业、食品和饮料行业不仅为欧盟创造大量的就业机会，而且也是主要的出口创汇来源。从这个角度说，食品安全不再是单纯的国内政策问题，尤其2001年多哈会议启动了WTO新一轮农业谈判后，欧盟在农业补贴上成为众矢之的，压力很大。同时，农产品质量安全问题在最近几年里不断困扰着欧盟当局，农民损失惨重，消费者失去信心。为缓解压力，增加农产品出口，减少贸易损失，欧盟必须在提高食品质量安全方面做出进一步努力，根本上扭转这种被动局面。

　　另外，欧盟东扩也对食品安全管理工作增加了新的压力：更多贫困、落后的新成员国入盟，对欧盟意味着增加了成员国之间进行经济管理与协调的难度。对新成员国则意味着要在统一欧盟政策框架下寻求发展，包括食品安全管理法规等。同时，更多小规模农场的出现加大了欧盟食品安全的不确定性因素，增加了食品安全管理的难度。

　　出台新食品法酝酿已久，但正式启动准备工作则以1997年欧盟发表的食品安全绿皮书为标志。食品安全绿皮书对过去30年里欧洲共同体食品法规的变化趋势给予了客观的评价，尤其肯定了共同体将各个成员国食品法规融合于共同体水平所取得的成就，对统一市场计划给食品加工行业所带来的影响与效益给予了积极的肯定。但是，总的来讲，与各个成员国的食品法规相比，共同体层面的食品法规基本原则和职责要求不明确，法规内容零散、陈旧、缺乏核心。对此，欧洲议会强烈要求对立法框架做出改进。于是，1992年，欧盟委员会着手考虑欧洲议会的建议。这是一个关键的时期，因为，一年前（1991年）欧共体通过了“马斯特赫特条约”，一年后（1993）该条约正式生效，欧洲联盟诞生，标志着欧洲统一大市场开始建立。另外，共同体在1992年对共同农业政策进行了重大改革，这项改革对共同体农业与农村发展影响深远。在欧盟诞生的同一年，欧盟委员会召集有关专家，各成员国代表和其他农业、工业、商业和消费者组织的代表，共同讨论欧盟食品安全法规。

　　经过四年的准备，欧盟委员会基本完成了食品安全绿皮书的预期工作内容，并在此基础上，于1999年下半年开始欧盟食品安全白皮书的起草工作。白皮书于2000年1月正式对外发布，其内容以食品安全绿皮书为基础，明确了根本性的改革计划，即通过立法改革和完善欧盟“从农场到餐桌”一系列食品安全保证措施，并建立新的欧盟食品管理机制。同年，欧盟出台了2000年议程，在欧盟共同农业政策改革议案中，提出要注重产品质量，即在政策改革中充分考虑消费者所关心的食品质量与安全问题、环境保护和动物福利问题。同时，环境保护措施也纳入共同农业政策。贯穿于白皮书的基本指导思想是，食品安全政策必须建立在综合、统一的措施基础之上。

　　总之，对食品安全的关注，实际上是欧盟借助食品质量安全管理水平的提高来恢复消费者信心，解决内部统一市场矛盾，恢复和提升欧盟在全球经贸中的地位。

二、欧盟新食品法基本内容和特点

　　欧盟新食品法是欧洲议会和理事会颁布的重要法规，强调了关于食品法的基本原则和要求，明确了欧洲食品安全管理机构的基本职责以及有关食品安全的管理程序。食品法的基本原则包括五个方面：食品安全必须考虑整个食物链；风险分析是食品安全政策的基础；所有食品生产与经营者必须对食品安全负责；产品必须在所有食物链环节中具有可追溯性；消费者有权从公共机构获取准确的食品安全信息。

　　（一）新食品法基本内容

　　全部法律由五章构成，分别就该法的适用范围与定义，食品法总则，欧洲食品安全管理机构，快速警报系统和风险管理以及有关程序和其他条款做出了规定和描述。

　　食品法关注的重点领域是食品卫生，动物健康和福利，饲料，污染物和残留，添加剂、调料、标签，新型食品以及转基因食品等。根据欧盟食品安全白皮书要求，自白皮书正式发表后的几年内，84项具体行动方案要逐步得到实施，作为新食品法框架内容的具体实现。就具体法规制修订来看，涉及饲料，动物健康，动物副产品，食品卫生，食品添加剂，转基因与新型食品，食品标签，农药残留等内容。近四年过去，其中大部分计划已经完成，也就是说，欧盟大量的涉及食品质量与安全的专项法规得到改进和加强。

　　（二）新食品法基本特点

　　欧盟对新食品法给予了高度重视并为新食品法最终出台做了大量准备工作，从其出台背景和内容看，新食品法具有许多值得关注的特点：

　　第一，欧盟食品安全法的诞生具有特殊的社会与经济背景，反映出欧盟内部市场发展和对外贸易发展的客观需要，因此该法的出发点与重点具有明确的针对性，强调对食品安全风险与危机的有效预防和遏制，强调促进消费者信心的恢复。

　　第二，该法又是一部纲领性法规，更强调原则要求和框架构建，其中并未对关系食品与饲料安全方面的所有方面、环节与措施做出细致规定。大量的相关单项（专项）或综合性关系食品安全的法规与条例都要根据此法做出相应的修订和完善（在白皮书附件的多项行动方案中体现）。

　　第三，该法对食品的定义做出了较为广泛的规定，同时明确将饲料也纳入了食品安全管理的范畴，这是该法的一个重要特征之一。可见，饲料原料来源与加工等对食品安全具有不可回避的潜在风险。这实际上是对欧洲在过去一段时期爆发严重食品安全危机的回应。

　　第四，该法的核心意图是将食品安全管理明确放大到食物链的全过程，覆盖所有的生产与经营环节。从“农场到餐桌”的理念由欧洲人最早提出并在该法中得到明确体现。这是食品安全管理原则的重要改进，是适应食品生产规律的重要措施，它表明食品安全越来越需要一种系统、综合性管理。

　　第五，该法对食品安全和饲料安全的含义分别做了严格的规定，如什么样的食品或饲料是安全的或不安全的。同时，对可追溯制度的建立做出了规定，尤其在面对不安全食品或饲料产品时，规定经营者如何按照必要的程序，履行相应的责任和义务。

　　第六，实现有效的系统管理，控制食品安全事件与事故的发生，必须首先采取有效的预防措施，这是该法体现的重要内容之一，即食品安全管理要以防为主，通过快速预警系统，实现风险管理，并有紧急事件应对措施，及时处理食品安全事件。

　　第七，如何对快速预警系统提供技术支持，如何保证食品安全政策的合理性，是该法强调的另一项重要内容。不管是从欧盟食品安全白皮书还是从欧盟食品安全法规，很大篇幅用在强调科学指导的重要意义。运用科学手段搜集、分析信息，及时发现和判断食品安全风险，制定科学、有效的解决方案，强调食品安全管理的科学基础与内涵，是该法的另一特色。

　　第八，完成上述工作要有行为主体，这便是欧盟食品安全管理机构。该机构的建立与职责，在法律层面给予了确认，或者说该机构的身份与功能纳入了欧盟食品安全法的框架之内，可见其重要性。这也是欧盟在食品安全管理机构改革方面做出的重要尝试，希望通过建立一个独立、透明的管理机构，通过其功能的有效发挥，实现消费者对欧盟食品安全信心的重建。

　　其实，对欧盟食品安全管理机构的功能，不能只从其名称上理解。按照食品安全法的规定，该机构的核心工作内容是组织、协调开展科学研究，搜集和分析信息，创建科学网络，提供科学建议，制定法规政策等。通过风险评估、风险交流与风险管理，提高食品安全危机防范与处理的准确性和有效性。它并不是一个独立的执法主体，更像一个食品安全管理的技术支撑机构。

三、欧盟食品安全立法管理发展趋势

　　对食品安全采取统一管理措施，强调从农场到餐桌整个食物链的全面控制和严格监督，已经成为欧盟当局实现食品安全和动植物健康，保证欧盟内部市场正常运转的重要指导原则。

　　欧盟不断改进立法和开展相关行动，尤其自2000以来，欧盟对食品安全条例进行了大量修订和更新。以食品卫生法规为例，欧盟出台了许多理事会指令，这些指令又经过了数次修订，修订的主要依据是从农场到餐桌的综合治理，良好的卫生操作规范（GHPs）和HACCP原则等。

　　2004年欧盟修订了食品卫生条例(EC)852/2004，动物源性食品特殊卫生条例(EC)853/2004，动物源性产品官方监管组织条例(EC)854/2004，通过2004/41/EC指令废除了其他原有的食品卫生指令等。

　　目前，影响欧盟食品安全的重要法律包括欧盟食品法(EC)No. 178/2002，欧盟食品安全与动植物健康监管条例(EC)No. 882/2004,以及动物源性食品生产、加工、流通等管理的动物健康条例2002/99/EC。

　　欧盟食品安全与动植物健康监管条例(EC)No. 882/2004是一部侧重食品与饲料，动物健康与福利等法律实施监管的条例。它提出了官方监控的两项基本任务，即预防，消除或减少通过直接方式的或通过环境渠道等间接方式对人类与动物造成的安全风险；严格食品和饲料标识管理，保证食品与饲料贸易的公正，保护消费者利益。官方监管的核心工作是检查成员国或第三国是否正确履行了欧盟食品与饲料法，动物健康与福利条例所要求的职责。

　　总的来看，欧盟近年来在法律修订与完善方面做了大量工作，在监管措施与方式做了许多改革与探索。可以说，欧盟法规几乎涉足所有关键的领域和环节，下一步工作重点就是在继续完善有关食品与动物健康等法律法规基础上，协调好欧盟对成员国食物生产与销售的统一管理，加强对法律实施的监督与跟踪。不仅做到有法可依，更重要的要做到有法必行，行法必果。

　　实际上，欧盟是在构建食品安全的战略性框架，并通过四个方面促成这个框架的完成：制定食品与饲料安全法规，提供统一管理标准；建立独立的科学咨询体系，加强风险分析力度；加强法律监管措施，保证法律实施效果；增加食品与饲料质量安全信息的透明度，保护消费者权益。

四、对我国食品安全管理的启示

　　欧盟食品安全管理立法的变化，不仅将对欧盟及其成员国内部的食品生产、流通产生重要影响，也将对第三国向欧盟出口动植物及相关产品产生不同程度影响。中国是欧盟重要的农产品出口目标市场，有必要对此进行全面、深入研究，做好预警分析和提出前瞻性应对措施。

　　欧盟新的食品法对我国农产品质量安全实现法制化管理，尤其对正处于准备阶段的农产品质量安全法的框架设立，具有一定的参考价值，需要从以下几个方面进行关注和研究：

　　立法管理应遵循“从农场到餐桌”的整个食物链综合管理的指导思想，强调系统性与协调性。

　　立法结构应具有前瞻性，讲究严密的科学基础，对食物链所有环节都有相应的法规或条例规定。

　　立法核心应考虑农产品安全预警与快速反应体系，引入风险分析与管理，预防为主。

　　依法保证科学分析与信息交流咨询体系的建立并保持独立性，提高信息搜集的客观性、准确性，保证决策程序的透明性、有效性。

　　通过立法明确执法主体，建立、完善中央政府与省地政府农产品安全监管协调机制，分清职责，依法管理，注重效果。