美国的食品安全法律制度

　　陈昌雄

　　美国的食品安全监管，经历了一个由乱到治的过程。大体可以分为以下四个阶段：

　　第一阶段是自由竞争阶段，时间是从美国建国到1800年代早期。在这段时间里，由于资本主义经济尚未大规模发展，与食品有关的商业贸易多限于各州境内。因此，当时主要由州政府负责对食品的生产和销售活动进行监督，而联邦政府则主要负责管理食品的出口。

　　第二阶段是由乱到小治阶段，时间是在1850年代到1900年代初期。到了1850年代中晚期，由于资本主义大工业的迅猛发展，食品贸易由各州而扩展至全国。在巨额利润的驱使下，食品市场出现了制伪、掺假、掺毒、欺诈现象。据说牛奶掺水、咖啡掺炭对当时的纽约老百姓来说是司空见惯的事。更有甚者，不法奸商在牛奶中加甲醛、肉类用硫酸、黄油用硼砂做防腐处理。当时，肉类食品加工厂里的环境肮脏不堪，生产商在食品中添加大量有毒的防腐剂和色素。1905年，一位名叫厄普顿·辛克莱的人出版了一本名为《丛林》的小说，描述了芝加哥的屠宰场的工人如何进行野蛮操作，以及操作间令人作呕的污秽场面。这本小说引起了美国社会的震惊与愤怒。在公众的重压之下，1906年，国会通过了《食品、药品法》（ｔｈｅＦｏｏｄａｎｄ Ｄｒｕｇ Ａｃｔ）和《肉类制品监督法》（ｔｈｅ ＭｅａｔＩｎｓｐｅｃｔｉｏｎＡｃｔ）。这标志着美国食品安全监管走上了法制化的道路，极大地遏制了食品生产经营领域的违法行为。

　　第三阶段是由小治到大治阶段，时间是在1900年代早期。由于食品行业的强烈反对，《食品、药品法》和《肉类制品监督法》没有对食品标准问题作出规定。《食品、药品法》中还有一个所谓的“特殊名称附带条款”（ｄｉｓｔｉｎｃｔｉｖｅｎａｍｅｐｒｏｖｉｓｏ）。根据这一条款，食品商在制造传统食品的时候，可以随意加入别的原料，然后再起一个特别的名称就可以了。例如，生产果酱的企业，在果酱中只用少量的水果，却加入大量的人造果胶、草籽，然后附以漂亮的包装，使用巧妙的广告。这样一种新的食品出炉了，美其名曰“ＢＲＥＤ－ＳＰＲＥＡＤ”。这样的低劣食品在1920年代开始充斥美国市场。消费者对这些产品的低劣质量一无所知。人们无法通过食品的标签或者外观来判断其成份或者质量。由于这些食品是符合《纯净食品和药品法》的，ＦＤＡ（食品药品监督管理局）无法对其采取措施。为了增强法律的权威性与管理力度，刚诞生不久的ＦＤＡ（1933年）开始考虑鼓动国会通过一部新的法律来取代《纯净食品和药品法》。为此，ＦＤＡ收集了大量的事例，包括市面上销售的质量极为低劣的所谓“特殊名称”食品，以此来证明，《纯净食品和药品法》无法解决ＦＤＡ所面临的执法问题。总统夫人将ＦＤＡ收集的材料展示给议员们的夫人观看，这些夫人们成为新的食品法案的坚决拥护者。有新闻报道称美国的食品市场为“美国恐怖屋”。一些消费者权益保护组织纷纷行动起来要求国会制定新的食品法律以保护消费者的生命和健康权益。在各方的努力下，1938年，国会制定了《食品、药品和化妆品法》。该法案对食品安全监管体制作了较大的调整，扩大了ＦＤＡ在食品安全监管方面的权力，奠定了美国现代食品安全监管体制的基础。ＦＤＡ根据法律的授权制定了大量的部门规章，进一步加强了食品安全监管工作。

　　第四阶段是完善与加强阶段，时间是由1950年代到现在。《食品、药品和化妆品法》颁布以后，有关部门加强了对食品安全的监管。此后出台的与食品安全有关的法律都以该法所确立的基本框架为前提，或者对该法的部分条款进行修改，或者对某种食品的管理专门作出规定，以应对食品安全领域不断出现的新问题。

　　经过几代人的努力，美国终于成为食品最安全的国家之一，极大地提高了美国人民的健康水平。另一个积极的后果是：美国食品行业在美国经济中占据了极其重要的地位。它雇用了1400万名员工，并且在相关行业提供了400万个附加的工作机会，所创造的产值占到了美国国民生产总值的20％。

　　发展到今天，美国的食品安全监管工作出现了新的特点：自1950年代中期，美国即改进了肉禽屠宰加工厂已实施百年的食品安全管理体系，建立了现代化的“危机分析与关键控制点”体系（ＨＡＣＣＰ）。新体系的主要特点是以预防为主，通过风险评估，协助厂家及时发现在食品生产过程中可能出现的风险，减少病毒侵入食品生产链的机会。“9·11”事件后，美国更是加强了在食品安全方面的投资力度，制定了《动物健康保护法》、《公共卫生安全与生物恐怖应对法》，在法律中规定了一系列食品防恐的措施，如对国内外食品厂商实施更加严格的注册登记和通报制度等。

　　美国的食品安全监管发展的历史表明，食品安全的问题发展到今天，已远远超出传统的食品卫生或食品污染的范围，而成为人类赖以生存和健康发展的整个食物链的管理与保护问题。食品安全问题对发达国家与发展中国家都是一个至关重要的问题，有时甚至发展成为一个全球性的问题：因劣质食品引发的食源性疾病有时可能涉及许多国家；食品贸易的全球化带来无限商机的同时，也增加了食源性致病菌传播的机会。如何遵循自然界和人类社会发展的客观规律，把食品的生产、经营、消费建立在可持续的科学技术基础上，组织和管理好一个安全、健康的人类食物链，不仅需要科学研究、政策支持、法律法规建设，而且必须有消费者的主动参与和顺应市场规律的经营策略。食品安全问题，需要科学家、企业家、管理者和消费者的共同努力，也需要从行政、法制、教育、传媒等不同角度，提高消费者和生产者的素质，排除自然、社会、技术因素中的有害负面影响，并着眼于未来世界食品贸易前景，整治整个食物链上的各个环节，保证提供给社会的食品越来越安全。