欧盟食品安全管理体系的特点

　前不久，中国农业科学院农产品加工研究所等单位的六位专家组成的欧洲食品安全管理与科学体系考察团对联邦德国卡尔思鲁尔大学、德意志研究联合会、联邦德国食品安全局、丹麦兽医食品局、丹麦食品兽医研究所、瑞典食品管理局进行了访问和考察，拜访了国际食品法典委员会主席、欧洲食品安全局理事会主席、瑞典食品管理局副局长S.A.s1Orach博士，丹麦家庭与消费者事务部常务副国务秘书E.E.Rasmussen博士，丹麦食品兽医局副局长H.G.Jenssen博士，德意志研究联合会食品安全委员会主席G.Eisenbrand教授，并就食品安全风险评估、风险管理、风险交流中的科学问题、技术体系、管理结构等与三国专家和官员进行了广泛的交流，就国际食品安全热点问题进行了热烈讨论，并探讨了下一步合作研究的可能性与途径。

本文以德国、丹麦和瑞典为例子总结和分析了欧盟食品安全管理体系的特点。

1 遵循消费者至上的基本原则，实施各部门协调一致的食品安全管理策略随着食品生产与贸易的全球化，消费者的食品安全意识越来越强。欧盟及其成员国在食品安全管理中遵循了保护消费者健康的基本原则：把消费者健康保护和利益放在最高地位；食品生产与加工企业对食品安全负有全部责任；在保护健康和保障安全中应用预防性原则（在不确定风险的情况下尽可能采取预防性措施）；食品安全管理必须是高效的、透明的、可靠的。其食品安全管理的基本策略是：法规管理机构的一致性；风险管理与风险评估的一致性；利益相关者责任的一致性；各部门协作的一致性；公众的积极参与性。

2 以欧盟法规为指导，建立层次分明的食品安全法规体系欧盟委员会签署了一系列食品安全指令，并自2006年1月1日起欧盟食品安全一系列法规全面生效，食品安全的监督管理成为一个统一、透明的整体。法规要求欧盟的每个成员国在2007年1月1日建立和实施对于食品和饲料的国家控制计划。

德国、丹麦和瑞典作为欧盟成员国，以欧盟食品安全指令为原则和指导，释义和制定国家食品安全法规和部门具体执行指南，形成层次分明的法规体系。2002年11月联邦德国《消费者健康保护和食品安全重组法案》生效；2003年12月联邦消费者保护和食品安全局（BVL）向联邦各州提交了《食品安全协调管理法规》草案，2004年10月获得批准，2005年1月生效。但由于联邦德国是联邦制国家，所面临的挑战是在联邦政府和联邦各州有关食品安全法律的修改谈判进程比较复杂，因为这牵扯到宪法的修改问题。在丹麦，1998年批准了丹麦食品法，取代了7个单个食品法律。这一法律协调了动物源性食品和其他食品的各个法规，并与欧盟的食品法律相一致。在此法律的基础上，由丹麦兽药与食品管理局签署和颁布具体实施指南，形成欧盟指令——国家法律——实施指南三个层次的食品安全法规体系。瑞典也建立了三个层次的食品安全法规体系：上层为食品法（Food AcT），是议会签署的法律框架，包含了一些定义和原则，并授权政府或政府指定部门签署食品法规（Food Regulation）；中层为《食品法令》（Food Decree），是议会签署的食品法执行原则，并授权国家食品管理局签署具体法规和批准食品管理和研究设施的建立，还包含了对其它食品安全管理机构的授权；下层为条例（0rdinances），由国家食品管理局签署，包括具体事务的实施法规，国家食品管理局还签署综合法规。《欧盟指令》被解析并结合在下层的条例中。

3 以保障消费者健康和促进国际贸易为目的，建立国家食品安全控制体系欧盟层面有关食品安全的立法和实施由欧盟的卫生和消费者保护总司负责。为应对消费者关注的食品安全科学评估，欧盟于2002年决定新设独立的科学咨询机构——欧盟食品安全局（于2004年4月正式成立），只负责为欧盟委员会、欧洲议会和欧盟成员国提供风险评估结果，并为公众提供风险信息。欧盟成员国纷纷建立了统一的食品安全监督管理机构，并将风险管理与风险评估分别在不同的机构进行，以保证以科学为基础的风险评估不受行政干扰。德国、丹麦和瑞典以欧盟指令为指导，把保护消费者健康和利益放在最优先位置，同时为了促进本国食品的国际贸易，建立了统一的国家食品安全控制体系。

3.1 德国的食品安全控制体系2000年11月在德国牛群中发现疯牛病导致卫生部长和农业部长辞职，加上其他食品安全问题，消费者对德国食品安全系统信心大减，对政府产生了不信任感。2001年7月，根据德国国家听证会特别工作组的工作，联邦议会评估委员会发布德国食品安全状况报告。报告提出了3项建议：（1）重组联邦食品安全系统，建立消费者保护、食品与农业部；（2）在联邦政府内建立协调机构；（3）建立独立的从事风险评估的科学机构。2001年12月，针对特别工作组报告第2和第3个建议，消费者保护、食品与农业部发布了行政命令，建立联邦消费者保护和食品安全局（BVL）和联邦风险评估所（BfR）。2002年8月， 德国议会批准了消费者健康保护和食品安全重组法案，批准建立联邦消费者保护和食品安全局（BVL）与联邦风险评估所（BfR），负责与欧盟的交流，协调食品安全问题，建立德国联邦州实施国家食品安全法规的统一性规范；在与欧盟委员会交流方面，BVL是德国的国家联络点，包括与欧盟食品和兽医办公室协调食品安全法规实施的协调员工作，在德国实施欧盟的消费者健康保护和食品安全快速预警工作。另外，该机构也负责联邦水平开展的食品安全监测和针对联邦州实施国家食品安全法规建立统一规范的工作。食品安全事件发生时，该机构还代表联邦消费者保护、食品与农业部成为事故处理中心。联邦德国各州负责食品安全法规的实施，地方特别是市级监督的督查巡视，并独立进行食品监测，制定工作场所的卫生与安全、消费者健康保护法规等。监测的一致性由BVL协调和保证。同时，在德意志联邦基金会（DFG）下面专门设有食品安全委员会，由食品化学与毒理学、食品营养、医学、药学、微生物学、技术科学、分析化学等领域的专家组成，为政府和卫生当局在食品安全方面提供科学咨询。另外一个与食品安全有关的委员会是农业资源与农用物质委员会（SKLW），负责农业资源管理、农业生物技术、霉菌毒素和家畜饲养流行病学调查，涉及许多农药、兽药残留检测技术和转基因检测技术问题。

3.2 丹麦的食品安全控制体系为了加强消费者保护、改善与消费者及食品业的交流、保障出口产品的信心，丹麦建立了一个“从农田到餐桌”、“从养殖场到餐桌”全过程食品安全控制体系。在改革前，农业部、渔业部、市政府负责食品安全监督，卫生部、农业部和渔业部负责标准设立。经过一系列改革后，1997年丹麦政府成立食品、农业与渔业部，并将多机构的监督职能合并到新建立的丹麦兽医和食品管理局（DVFA）。2004年政府进一步改革，将丹麦兽医和食品管理局（DVFA）划归新成立的家庭与消费者事务部。DVFA是丹麦食品安全管理中央机构，主要负责：根据食品法案进行食品安全控制和管理；根据动物卫生和人畜共患疾病法律进行食品安全管理；把欧盟立法解析成丹麦法律，并制定指南；对食品管理进行协调；组织实施全国性计划或项目活动：检查评估地方单位的执行情况；批准新的食品生产企业：兽医从业者的管理；执行控制与其它检查，包括实验室活动；立法的一般管理；为消费者、农民、企业和兽医从业者提供信息和咨询。同时，建立了8个地区管理机构，总人数为1900名。根据食品法令进行地区食品安全、动物健康和人畜共患病管理，进行兽药经销商的管理和地区食品企业的审批，食品检验等。

3.3瑞典的食品安全控制体系 在国家层面上，瑞典的食品安全由农业、食品与渔业部独立管理，“从农田到餐桌”的全过程分两段进行，即原初生产（养殖）阶段和加工、运输、销售及消费阶段。前一段由农业、食品与渔业部的原机构负责；后一阶段包括饮用水由农业、食品与渔业部下设的国家食品管理局负责。同时在县和地方自治区还设立了独立于国家食品管理局的县级食品管理机构和地方自治食品管理机构，形成由国家食品管理局、县级管理机构及地方自主管理机构构成的层次分明的食品安全控制体系。国家食品管理局是自主的政府机构，向农业、食品与渔业部负责，是食品管理的中央机构，主要负责：食品安全立法，签署食品标准和其它食品法规；根据法令对屠宰场、奶牛场、蛋生产场、出口生产场地和其它大型生产场所进行食品安全管理，负责全国层次上法规的实施；调查并向国家报告食品安全状况；协调县级管理机构工作，审核和检查地方自治管理机构；企业检验标准化；食品公众咨询，地方和地方间信息发布；启动地方自治食品机构执行的项目；编写国家食品活动手册：风险交流通道和预警系统建立；组织果蔬、粮食中农药残留的管理，在口岸和批发市场取样，由协议实验室分析；组织对动物源性食品，主要是肉类中兽药残留的管理，在农场、屠宰场、进口口岸，由协议实验室分析；全权负责对出口食品的管理，在口岸检验点执行检验。21个县级管理机构协调县内的地方自主管理工作，不直接参与食品安全管理工作。290个地方自治食品管理机构由地方自治环境与健康保护委员会管理，负责NFA管理以外的食品管理工作，包括食品生产场所、批发、零售、饮食场所和水源等。

4 以风险评估为科学依据，开展食品安全风险管理根据CAC和欧盟关于食品安全管理要以科学为依据的原则，德国、丹麦和瑞典的食品安全管理均基于科学研究的结果，即以风险评估结果为依据。德国联邦风险评估研究所（BfR）、丹麦食品与兽医研究所（DFVF）和瑞典食品管理局（NFA）研究与发展司毒理学处专门且独立负责食品安全风险评估，并把风险评估结果如实提交风险管理部门，风险管理部门依照风险评估结果，进行风险管理，这些管理活动包括标准、法律和实施指南的制定、食品安全事故应急处理等。

5 以食品安全利益相关者的合作为前提，建立部门间的协调机构德国、丹麦和瑞典均组建了独立的政府部门专门负责“从农田（农场）到餐桌”一条线的管理。但是食品安全还牵涉到其它管理部门和科技部门，同时消费者协会、食品业协会也与食品安全管理密切相关，即所谓的食品安全利益相关者（stakeholders），它们之间的交流与合作是实施食品安全管理的重要前提。在德国，食品安全管理链上有联邦消费者保护、食品与农业部，联邦消费者保护与食品安全局，联邦消费者与食品安全管理委员会，同时还有联邦风险评估研究所、联邦研究中心。在州一级还有地区政府与委员会、食品与兽医监测部门以及消费者和企业。上述各部门或个人之间要么存在合作，要么执行计划，要么提供数据，相互形成一个有机的体系。它们的合作和交流由联邦消费者保护、食品与农业部协调。瑞典在食品安全管理环节上有国家食品管理局，它要与农业、食品与渔业部的其它部门进行食品安全两阶段的衔接和合作，同时还要与瑞典农业管理委员会、国家化学检验员协会、医疗产品署、环境保护署、瑞典消费者署、国家公共卫生研究所、国际卫生福利管理委员会、传染病控制研究所、国家兽医研究所、国家渔业管理委员会、瑞典认证和认可管理委员会和瑞典食品与农业经济研究所等部门或研究机构进行合作。瑞典的食品管理机构、文件和项目都是对公众开放的，管理机构的责任之一就是主动交流，以实施快速、准确和诚实的策略。在食品安全交流方面的渠道包括媒体、电话服务、网站发布、印发材料、大会宣传、培训班等。丹麦食品安全利益相关者包括农业部、卫生部、食品管理机构、兽医管理机构、公共卫生机构、兽医参比实验室、公共卫生参比实验室、食品参比实验室、工业和非政府团体（消费者委员会）等，它们之间存在密切的合作，尤其是家庭和消费者事务部与农业部、卫生部之间，丹麦兽医与食品管理局（DVFA）与丹麦食品与兽医研究所（DFVF）、参比实验室、动物饲料工业、农业信息中心之间的合作，这些合作和交流专门由一个协调委员会进行协调，由利益相关者推荐人员组成。其任务是协调研究机构、管理机构、工业和消费者组织之间的活动；对监测数据及时和综合分析；给利益相关者传递信息。下设3个权威性的协调与交流领导小组，即：（1）协调组，对国家血液研究所、DVFA、丹麦植物董事会、DVFV、国际协调董事会、丹麦环境与资源机构、皇家兽药与农业大学的合作进行协调；（2）生产者联系组，联系禽类生产者组织、牛肉生产者组织、猪生产者组织、奶牛生产者组织；（3）非政府联系组，联系消费者委员会、零售者协会、丹麦工业董事会、丹麦农业董事会、中心人力资源组织。并经常组织会议进行交流，如流行病学者和微生物学者的周会，兽医与公共卫生研究者、利益相关者的月会，3个权威性协调小组的季会和疫情调查的临时工作组会议。外部与消费者和企业交流的渠道主要有：部长顾问理事会、新法规的公众听证会、公开讨论与日常合作、管理的公开讨论。

6 以参比实验室为依托，建立食品安全检测监测体系食品安全检测监测体系是食品安全管理的重要支撑，也是实施预警的主要信息来源。欧盟每个国家都注重建立以参比实验室为依托的检测监测体系。在丹麦，建立了以一般监测和口岸检验为外延、官方检查为内涵、生产者HACCP自检为核心的检验体系和从饲料——收获前——运输——收获——加工——零售——消费者的全程监测体系，调查疾病传播路径、寻找时空传播方式、检查全国范围的疫情、寻找病原体发源地等。开展了5年之久的食品安全监测体系建设，其监测内容涉及营养素、微量元索、硝酸盐、有机污染物、霉菌毒素、农兽药残留、食品添加剂和微生物污染等；建立了兽医统计数据库（VETSTAT）。在瑞典，国家食品管理局研究与发展司的化学一处负责农药兽药残留分析方法的建立，化学二处负责建立其它残留物质检测方法。并进行方法评价和方法标准化，甚至参与日常分析；290个地方自主管理机构进行食品安全监测工作，还设立了环境监测体系，对牛奶中污染物、膳食中有机污染物进行监测。