“目前，我国居民营养不良问题仍然突出。经验证明，‘立法先行’是美国及欧盟许多国家和地区解决本国存在的营养问题的基本之道。然而，我国的营养立法工作还远未被提上日程。”全国两会上，全国政协委员、国家食品安全风险评估中心副主任严卫星研究员再次呼吁我国应尽快制定《营养改善条例》。
双重挑战
营养缺乏和营养失衡问题仍突出
严卫星表示，随着我国经济的快速增长，居民的整体生活水平显著提高，但营养不良问题仍然突出，表现为营养缺乏和营养失衡的“双重挑战”。
2002年中国居民营养和健康状况调查报告显示，农村地区营养缺乏问题仍然比较严重，如5岁以下儿童生长迟缓率和低体重率分别为17.3%和9.3%，贫困农村则分别高达29.3%和14.4%；男性贫血患病率为12.9%，女性为18.8%。与此同时，农村地区营养失衡的问题也日益突出，主要表现为高血压患病率迅速上升，肥胖、糖尿病、血脂异常发生率也逐年增加。
在我国经济比较发达的城市地区也同样面临营养缺乏问题，主要表现为微量营养素缺乏导致的“潜饥饿”，如维生素A摄入量不足，钙的摄入量仅为推荐摄入量的一半等。除了营养缺乏，城市地区更为严重的问题是由于膳食结构不合理导致的膳食营养相关慢性疾病大幅增加，大城市20岁以上人群糖尿病患病率为6.4%，超重率与肥胖率分别高达30.0%和12.3%，高血压、血脂异常问题也很突出。全国人大常委会副委员长陈竺院士指出，“中国在未来相当长的一段时间里将面对慢性病带来的严峻挑战”。
突出问题
缺少制度化、长期化、常态化、全覆盖
我国政府历来高度重视国民营养健康状况和居民营养改善工作。如2011年10月国务院出台“农村义务教育学生营养改善计划”，中央每年拨款160多亿元为农村义务教育阶段学生提供营养膳食补助；从2012年开始组织实施“贫困地区儿童营养改善项目”，由中央财政提供专项经费为贫困地区儿童提供富含蛋白质、维生素和矿物质的营养包；2014年国务院办公厅印发《中国食物与营养发展纲要2014-2020》，提出了食物消费量目标、营养素摄入量目标和营养性疾病控制目标，并建议“推进食物与营养法制化管理”“适时开展营养改善条例的立法工作”。
然而，营养工作也面临诸多问题。严卫星指出，一是营养工作尚未作为各级政府及其部门的法定职责，政府各部门的“三定”方案也未将营养工作纳入其中，其结果是营养工作出现“可做可不做”，更多情况是倾向于“不做”。二是由于缺乏法定职责和制度设计，营养专业机构、队伍得不到保证，营养专业人员严重匮乏。除了仅有的几个国家级营养专业机构外，各省营养机构缺失，专业营养工作者人数严重不足，县一级则基本没有营养专业人员。全国性的营养工作网络远未构建，营养工作难以全面有效开展。三是目前所开展的营养工作多以“项目”形式实施，表现为局部性、阶段性和临时性，且仅针对部分人群，常常出现项目结束，取得的营养改善效果逐渐消失，原有营养问题又反弹。“制度化、长期化、常态化、全覆盖的营养工作局面远远没有形成。”严卫星说。
他山之石
立法先行是欧美国家解决营养问题的基本路线
“国际社会高度重视营养工作。”严卫星介绍，2014年11月19-21日，联合国粮农组织（FAO）和世界卫生组织（WHO）在罗马召开了第二届国际营养大会，通过了《营养问题罗马宣言》和《行动框架》，并宣布2016-2025年为“全球营养行动十年”。FAO/WHO在《营养问题罗马宣言》中指出，“营养不良对可持续发展和健康构成多重挑战”，而在《行动框架》中，进一步建议各国“加强营养领域的法律框架和战略能力”建设，并提出了“问责建议”。
“立法先行，依法开展营养改善工作，是许多国家解决本国营养问题的基本路线。”严卫星告诉记者，美国于1946年颁布《国家学生午餐法》，1966年颁布《国家学生早餐法》，1990年颁布《全国营养监测及相关研究法》等；日本在二战结束后不久，即于1947年颁布了《营养师法》，随后于1952年颁布了《营养改善法》，1954年颁布了《学校供餐法》；芬兰、澳大利亚、菲律宾、韩国、泰国、印度、肯尼亚、沙特阿拉伯等国家也先后制定了营养相关法律法规。严卫星表示，上述各国及地区营养立法及据此开展的营养工作对于解决面临的营养不良问题、改善居民营养状况、提高居民健康水平发挥了决定性的作用。
2014年党的十八届四中全会提出了全面推进依法治国，建设法治国家、法治政府和法治社会。营养是重大民生，营养工作是政府重要职责，是全社会的共同责任，同样也是全面推进依法治国的重要内容。国外的经验表明，依法开展营养工作是取得良好营养改善效果的关键之一。严卫星再次强调，应尽快启动制定《营养改善条例》，早日将营养工作纳入法治管理的轨道中来。本报记者 王薇文 唐卫摄
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