增进协作 化解冲突—中美专家交流食用农产品监管经验

　　法律是一系列的规则，通常需要经由一套制度来落实。在我国《农产品质量安全法》修订之际，中美两国的政府、学界、产业界人士近日先后举办了两次农产品质量安全研讨会，前者由中央财经大学法学院与美国耶鲁大学法学院联合举办，有关专家从宏观方面比较了中美两国食用农产品的政策法律现状，并对《农产品质量安全法》的修订建言献策；后者则由温州大学法政学院与耶鲁大学法学院联合举办，参会者重点针对食用农产品质量安全的监管制度、地方监管经验进行微观探讨。

 

　　中美两国在食用农产品的监管制度设计上有何异同？当食品安全事件发生时，美国监管部门的应对手段有哪些可供我们借鉴？我国各地的食用农产品安全监管有哪些好的经验可以分享？与会专家表示，在食品供应链日益全球化、信息需求增多、政府部门责任风险更大、监管环境日趋复杂的新时代，各监管部门之间、中央政府与地方政府之间都需要更好地协作；与此同时，无论是中国还是美国，农产品监管都需要解决治理与文化上的冲突。

 

　　“一个苹果，如果直接卖给消费者，就必须符合农产品安全的规则；如果榨成苹果汁，FDA对果蔬汁产品实施HACCP管理，那么果蔬汁加工过程中必须实施危害分析和关键控制点；如果农户要把苹果做成苹果片，那么就要遵守预包装食品的规则。所以虽然都是一个苹果，却可能会受到3个不同的监管法规约束。”美国食品药品管理局（FDA）驻华办公室助理主任Patrick Bowen以此说明当代监管法规的复杂性。他介绍，在美国，对果蔬的监管法规适用于美国国内及进口果蔬，但不包括供个人或农场内食用的那一部分。此外，果蔬与“生食的农产品”也不是一个概念。“一个果园，通常10%的苹果在农场里就被吃掉了，剩余的90%用于销售和加工。受法规监管和不受法规监管的苹果在存放时就需要分别堆放和标识，不受监管的苹果不能进入流通环节。”

 

　　而在我国，食品农产品的监管也面临部门协同的问题：农产品的生产由农业部门监管，进入市场销售后由食品药品监管部门监管。为此，在新修订《食品安全法》实施后，国家食品药品监管总局（CFDA）迅速发布了《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》。农业部政策法规司执法监察处处长李迎宾表示，该管理办法明确了适用范围，同时明确了集中交易市场开办者义务、销售者义务、监督管理责任和法律责任追究。此外，按照新修订《食品安全法》规定，食品中农药残留、兽药残留的限量规定及其检验结果发放与规程，需由卫计委、农业部会同CFDA制定。

 

　　“食品安全由不同的监管机构多头管理，是中美两国的共同现象。”耶鲁大学法学院蔡中曾中国中心执行主任罗彬（Robert Williams）介绍，在历史上，美国也曾有过政府机构各自为政的时期，还发生过职能冲突。“但是冲突不一定是坏事，可以反映出不同利益的竞争关系，在解决冲突时也可以做出更理性的决策，明确我们的工作重点。”他认为，随着食品安全治理的发展，食品安全监管的范围也在不断拓展，治理权限的整合是一个趋势，如美国在2011年出台了《美国食品安全现代化方案》。那么问题来了：这种整合应该达到什么程度？对此美国业界一直存在争议。“2016年的预算案中，前总统奥巴马曾提议将所有食品安全监管职能整合到一个部门——健康和人类服务部，但并没有实施。事实上，在整合过程中，各个机构长期积累的领域知识优势也会造成一种障碍。如何实现更好的协作模式？中国和美国的政府和专家们可以一起来研究。”他表示。

 

 

　　在我国，由于存在巨大的地域差异，各地食药监管部门对在市场销售的食用农产品质量安全的监管各有特色。研讨会上，安徽省食品药品监督管理局研究员陆维福介绍，安徽省是全国较早在地方实施三合一市场监管体制改革的省份。安徽各地都成立了农产品检测中心，并发布省内的农产品质量安全条例。

 

　　湖北省农业综合执法总队副总队长胡涛全面介绍了湖北省农产品监管情况。他认为，《农产品质量安全法》和《食品安全法》是农产品监管的两部基石性法律，围绕两部法律之外还有大量专业法做补充，如农业投入品。农产品质量安全不合格原因较为复杂，包括投入品、产地环境等问题。前者多半是使用和操作造成的，后者则是人为环境污染造成的。

 

　　浙江省农业厅质检处副处长倪英提出，农产品质量安全监督包括对假冒伪劣等质量问题的监管，也包括对安全底线性问题的监管。农产品要做到100%产品合格是不可能的，浙江省为此提出对规模生产者的管理办法。另外，浙江省对互联网运用走在前列，通过“互联网+”达到监管的实时化，比如建立检测数据的互联共享。

 

　　“某些地方监管部门设置了一些特别的部门，如‘西瓜管理办’和‘馒头管理办’，表面上监管加强了，但是实际上并没有。”温州大学法政学院教授王勇指出，单方面依靠行政机构进行监管是有缺陷的。食品安全的管理不仅仅要依靠行政机构，还需要道德建设，要让消费者也成为管理者，赋权赋能，最终要推动社会管理文明的出现，一个是法律的制度文明，一个是社会责任文明，两者需要互补。

 

　　美国加州大学洛杉矶分校的Michael Roberts认为，国家之间与食用农产品相关的法律和监管的演变过程与文化背景有很大关系，应做比较研究，一方面要找相同，一方面要找不同，并且在这个过程中需要多问一些“为什么”。他表示，当前，食品安全体系的关注点在于模式的转变、评估和管理风险以及与消费者的沟通。食品是一种文化，食品安全的挑战变化带来了食品安全治理的变化，在此过程中必然会凸显出文化价值观的冲突。