深入推进高标准农田建设

　　编者按　日前，国务院办公厅印发《关于切实加强高标准农田建设提升国家粮食安全保障能力的意见》（以下简称《意见》），对当前和今后一个时期如何更好地建设高标准农田、夯实粮食生产基础提出了明确要求。《意见》出台有怎样的意义？落地过程中有哪些抓手？应注意什么问题？本期我们邀请三位专家为您进行权威解读。

　　突出抓好耕地质量保护和地力提升

　　2018年中央和国家机构改革后，原发改、财政、国土、水利和农业五部门分别管理的高标准农田建设项目统一整合到农业农村部门，“五牛下田”变为“一牛耕地”后，高标准农田该怎么继续推进呢？刚刚出台的《关于切实加强高标准农田建设提升国家粮食安全保障能力的意见》对此作出了回答，构建“五统一”的集中高效管理新体制，解决了基层的疑惑和社会的关切。《意见》是当前和今后一段时间高标准农田建设的行动指南。

　　高标准农田建设为保障粮食安全起到了重要支撑作用。长期以来，党和政府高度重视农田基本建设，不断加大投入，截至2018年，通过土地整治、农业综合开发、新增千亿斤粮食等建设项目，规划田间工程建设、农田水利建设、土壤改良培肥、平原绿化工程建设、农业农机装备配套等方式，已建成高标准农田约6.4亿亩。在高标准农田的基础上，加上优化耕作制度、节水灌溉、测土配方施肥、豆粮轮作、良种良法、病虫害统防统治等一批提升耕地质量、稳产高产、防灾减灾实用技术的推广应用，高标准农田的农业综合生产能力逐步提高，为我国粮食15连丰提供了有力支撑。

　　当前的高标准农田建设还需要持续深入推进。我国耕地质量整体偏低的局面还没有根本性改变。2014年《全国耕地质量等级情况公报》显示，全国耕地质量等级由高到低依次划分1-10等，平均等级为5.11，其中高产田（1-3等）、中产田（4-6等）、低产田（7-10等）面积分别占耕地总面积的27.3%、44.8%和27.9%，中低产田面积占比达到72%以上。研究表明，我国耕地地力对粮食的贡献率不断下降，目前仅维持在50%左右，有的地区已降到30%以下，与欧美国家70%-80%的水平相差甚远。

　　高标准农田项目对全国耕地质量等级提升贡献率还要增加。根据规划要求，“十三五”期间将完成高标准农田建设4亿亩。即使高标准农田项目区达到完全意义上的“高标准”，按照耕地质量最多提升2个等级、全国20亿亩耕地计算，“十三五”末，全国耕地质量平均也只能提升0.4个等级。据测算，一般情况下田间工程建设对提高耕地质量的贡献率约为25%，但以往高标准农田建设过程中将偏重于田间工程，而对内在地力培肥重视不够，通过高标准农田建设，进一步提升耕地质量的潜力还很大，迫切需要加大高标准农田建设力度，提升高标准农田对耕地质量等级提升的贡献率。

　　已建成高标准农田部分还达不到“内外”协调的“高标准”。原来5个部门各自的建设重点、投资规模和建设标准都不尽一致，建设质量参差不齐。有的工程设施已经达到自然报废年限，有的由于管护力度不够，损毁严重。工程建设和土壤改良培肥是同步进行的，工程建设周期一般为1年，而生土自然熟化一般需要7年时间，缺乏建后持续改良培肥，已建成的部分高标准农田还达不到理想的“内外”协调的“高标准”。

　　当前粮食安全形势仍然十分严峻。尽管2015年以来全国粮食总产量保持在1.3万亿斤以上，但随着人口持续增长，粮食需求是刚性增长；饮食结构优化升级，粮食转化成肉蛋奶的需求量也在不断增长；城镇的发展，耕地资源是刚性减少；生态环境保护对水资源利用也提出了约束条件；既要“减肥减药”，还要增产增收，粮食生产面临的水土资源、生态环境压力越来越大，切实做好“藏粮于地”的任务仍然十分艰巨。

　　因此，当前和今后一个时期，在全面提升耕地质量的同时，高标准农田建设既需要扩大项目实施范围和提升项目区耕地质量等级，更需要注重建后工程管护和地力培肥。需要从三个方面着手：一是“内外同修”，对新建任务，要做好规划设计，工程建设与地力培肥同步实施，提高耕地质量等级、延长田间工程使用寿命；二是“填平补齐”，对已建项目，要加强建后管护体制机制创新，缺什么建什么，进行工程提质改造；三是“集成模式”，针对退化耕地（如酸化、板结、盐渍化、养分失衡等），要有针对性采取专项工程措施开展高标准农田建设，集成工程、农艺、化学、生物等改良措施。同时，要采取轮作、休耕、增施有机肥、秸秆还田等措施进行培肥土壤、提升地力，使高标准农田常用常新、常用常壮。要优先在“两区”、永久基本农田上建设高标准农田，或者高标准农田建设后要及时划入永久基本农田实施特殊保护。对此，《意见》都提出了明确要求。

　　还需强调一点，高标准农田应主要用于粮食生产。《意见》明确提出要以提升粮食产能为首要目标，要良田粮用，支持高标准农田主要用于粮食生产。粮食主产区要立足打造粮食生产核心区域，加快区域化标准化，整体推进高标准农田建设，粮食主销区和产销平衡区要加快建设一批高标准农田，保障和提高粮食自给率。

　　其实，从《意见》中不难看出，中央高瞻远瞩地提出高标准农田建设目标任务是到2020年、2022年分别建成8亿亩、10亿亩高标准农田，以此稳定保障1万亿斤以上粮食产能。还有10多亿亩耕地为调整种植业结构、发展多种经济作物，为农民增收、脱贫致富留下了足够空间。无论是高标准农田，还是永久基本农田，抑或是一般耕地，无论是调整种养结构，还是调整种植业结构，前提是不能根本改变耕地的性质，更不能破坏耕地地力和损害粮食生产能力。只有这样，才能确保国家粮食安全。

　　最近，国务院办公厅印发了《关于切实加强高标准农田建设提升国家粮食安全基础保障能力的意见》。《意见》是指导今后一个时期高标准农田建设的纲领性文件，对提高粮食综合生产能力、保障国家粮食安全必将发挥重大作用。《意见》将高效节水灌溉作为高标准农田建设的重要内容，充分体现了国家对节约水资源、提高灌溉用水效率的高度重视。

　　作为农业大国，我国历来十分重视农田水利和节水灌溉工作，近些年来特别是党的十八大以来，进一步加大了节水灌溉投入，有效扩大了节水灌溉面积。截至目前，全国共有农田灌溉面积10.20亿亩，其中节水灌溉面积5.15亿亩，占到农田灌溉面积的50%以上；低压管道、喷灌、滴灌等高效节水灌溉面积3.30亿亩，约占农田灌溉面积的1/3。全国农田灌溉水有效利用系数达到0.554。

　　据调查测算，节水灌溉项目区平均每亩可节水100-260立方米，可增产粮食10%以上，增产经济作物30%以上，一些蔬菜、果树亩均节本增效可达数千元，从而大大增加农民收入。实践表明，节水灌溉工程具有显著的节水、增产、增效等综合效益。

　　但也应当看到，我国水资源数量短缺且时空分布不均，人均水资源量只有2000多立方米，仅为世界人均水平的1/4，水资源供需矛盾十分突出，北方地区尤为严重。农田灌溉是我国第一用水大户，2018年用水量为3693亿立方米，占当年全社会总用水量的61.4%，约有一半的灌溉面积仍然沿袭传统的粗放灌水方式，灌溉效率低下，节水潜力巨大。同时，我国节水灌溉还存在着资金投入不足、建设标准偏低、工程管护机制不健全等问题，在一定程度上影响着节水灌溉的持续快速发展。因此，在高标准农田建设中同步实施高效节水灌溉，提高灌溉水利用率，降低水资源使用量，不仅十分必要，而且尤为迫切。

　　随着人口的增长、经济社会的发展，我国的粮食、土地、水资源等的供需矛盾将更加突显。最近几年，先后实施的最严格水资源管理制度、国家节水行动方案等一系列重大举措，对发展节水灌溉提出了新的更高要求。当前和今后一个时期，搞好高标准农田和高效节水灌溉建设应着力抓好以下几个方面的工作。

　　一是拓展资金渠道、加大资金投入。以政府财政资金投入为引导，以优惠政策吸引金融资本、社会资本以及地方政府债券资金等投入节水灌溉建设。

　　二是建设一批节水现代灌区。以设施完善、管理先进、节水高效、生态良好为目标，建设一批节水现代灌区，提升灌区运行管理的智能化、信息化水平。

　　三是加快建设节水优质农田。在建设高标准农田的同时，同步发展高效节水灌溉，加强节水灌溉工程与农艺、管理措施的结合；实行灌溉用水总量控制和定额管理，完善灌溉用水计量设施，加强灌溉用水效率考核，同时推进灌溉水价改革，建立农田节水补贴和奖励机制。

　　四是坚持因地制宜、因地施策。对地表水灌溉区域，宜采取渠道防渗等节水措施；对地下水灌溉区域，大田作物宜采用低压管道输水、喷灌等节水措施，设施种植宜采用滴灌、微喷灌等节水措施。

　　五是完善工程管护机制。深化节水灌溉工程产权制度和管理体制改革，鼓励农民、农村集体经济组织、用水合作组织和新型农业经营主体参与节水灌溉工程管理；要落实工程管护经费，健全基层水利服务体系，促进工程长期良性运行。

　　六是加强节约用水宣传教育。通过形式多样的宣传教育，提高农民节约用水意识，使节约用水成为农民的自觉行为。

　　“民以食为天，食以地为本”，农田是保障国家粮食安全、实施乡村振兴战略不可或缺的物质基础。近日，国务院办公厅发布《关于切实加强高标准农田建设提升国家粮食安全基础保障能力的意见》。《意见》明确了今后几年高标准农田建设的目标任务，在强化资金投入，加强组织保障等方面提出了具体要求，对于贯彻落实“藏粮于地、藏粮于技”战略，夯实国家粮食安全保障基础，促进乡村振兴战略实施有着重要的指导作用。

　　高标准农田建设进入攻坚拔寨关键期，《意见》出台正合时宜。“十二五”以来，我国大规模建设旱涝保收稳产高产的高标准农田，全国累计建成面积达6.4亿亩，高标准农田建设项目区彻底告别了“靠天吃饭”的历史，为确保粮食稳产高产、增加农民收入发挥了重要支撑作用。《意见》明确提出了“到2022年建成10亿亩高标准农田，以此稳定保障1万亿斤以上粮食产能”。面对新时代、新要求，如何全面落实机构改革要求，统筹调动各方力量参与高标准农田建设的积极性，确保责任落实到位，是农业农村部门的重要任务。然而，当前高标准农田建设面临任务十分繁重、难度持续增大的巨大挑战：一是今明两年，每年计划完成8000万亩高标准农田建设任务，而随后两年（2021-2022年），则需要年均建成1亿亩，建设任务比目前再增加四分之一；二是经过多年建设，一些自然条件较好的地块多数都已实施过项目建设，剩余的都是难啃的“硬骨头”；三是各级农业农村部门统一承接农田建设管理职能后，相应工作基础较为薄弱和缺乏更有力的政策资金保障。因此，《意见》的出台加强了高标准农田建设统一管理顶层制度供给，完善了体制机制，明确了工作要求，有利于凝聚各方推进高标准农田建设的合力，有利于引导各地集中优势兵力，坚决啃下这块“硬骨头”。

　　《意见》为下一步高标准农田建设精准施策指明了方向。尽管多年来高标准农田建设工作取得明显成效，但是当前我国农业基础设施薄弱的状况未发生根本改观。突出表现在：一是在规划统筹方面，高标准农田建设地域十分广泛、工程任务量浩大、建设内容复杂，高标准农田建设规划还不统一；二是在技术标准方面，高标准农田建设内容、预算定额和认定标准等仍有待进一步完善，实际操作性不够强，自上而下完整的技术标准体系更是亟待建立；三是在组织实施方面，一些地方农民和集体经济组织在项目规划设计、施工建设和竣工验收等重要环节参与不够，缺乏调动农民积极参与的突破性机制；四是在验收考核方面，缺乏遥感监测、数据集成等现代动态监管技术，难以适应高标准农田建设集中统一、高效管理要求；五是在“上图入库”方面，已经入库的6.4亿亩高标准农田尚有部分项目区没有上图。针对上述问题，《意见》重点提出了构建集中统一高效的管理新体制，强调要坚决落实高标准农田建设“统一规划布局、统一建设标准、统一组织实施、统一验收考核和统一‘上图入库’”的“五统一”要求，符合高标准农田建设客观规律和基本国情农情，抓住了高标准农田建设加快推进的“牛鼻子”。

　　《意见》强调了加强农田建设信息化监管平台建设。整体上看，机构改革后农田建设项目管理职责已整合到农业农村部统一管理，改变了以往“五牛下田”“九龙治水”的局面，开创了高标准农田建设新的工作格局。但长期以来，农田建设面临监管难度大、信息不对称等问题，特别是农田建设信息化监管工作还较为薄弱，导致出现了底数不清、质量参差不齐的问题。在当前“放管服”新形势和基层减负要求下，如何全面、准确、实时了解各地建设进展，掌握各地高标准农田建设数量、质量和分布情况，迫切要求采用现代信息化的管理手段，加强农田建设监测监管水平。《意见》提出了要运用遥感监控等技术，建设全国农田建设“一张图”和监管系统。这是推进高标准农田建设好、监测好、管理好的重要抓手，有利于实现高标准农田建设的“五统一”，将任务落到实处；有利于进一步优化管理业务流程、简化项目申报、建设和评价程序，提升管理效率和水平；有利于对高标准农田建设实时监控调度，实现对工程建设和耕地质量保护的精细化监督监管。