刘兆彬：论《食品安全法实施条例》的制度价值

　　摘要：

　　本文通过深入研究《食品安全法》《食品安全法实施条例》及应用场景，结合国家机构改革的大背景，从本质上剖析了条例的制度架构，阐释了它的价值、合理性及不足。本文以案例及实践经验为抓手，直面现实问题，从法的制度层面理解《食品安全法实施条例》制定的必要性、可行性和紧迫性，认为“良法善治”，不仅在于制度建构，更在于执行。《食品安全法实施条例》的实施是食品安全领域制度上的一次创新和突破，对促进我国食品安全根本性好转将会发挥重要作用。

　　一部好的法律，最重要的价值在于它所确立的制度具有合理性和科学性，更在于这种制度的可执行性和效益性，也就是亚里士多德提出的“良法善治”。《食品安全法实施条例》（以下简称《条例》）为解决我国食品安全问题奠定了良法善治的基石。从制度内涵、可执行性及效果预期的角度，全面把握《条例》的内容实质，对于深入理解《条例》，执行好《条例》具有重要意义。

　　2008年，我国发生震惊中外的三聚氰胺奶粉事件，教训深刻、影响深远。2009年，我国出台了《食品安全法》及实施条例，从法律制度层面构建了食品安全防火墙。十年来，全社会和政府都把食品安全问题作为头等重要的大事，从生产、流通、餐饮、农业、进出口等各个环节进行有效治理，取得了十分显著的成效。表现在食品安全监督抽查合格率稳定在90%以上，食品安全事故数量减少，食品质量提升等方面。但是由于种种原因，长期积累的食品安全问题还没有得到根本解决。

　　当前我国食品安全的基本态势总体向好，但依然严峻。总体向好，是由于随着我国经济社会的发展，人们对食品的需求已经从生理需要到安全需求，再到健康需要不断升级和扩大。食品的供给也逐步从小农经济、简单加工向工业化、现代化、高级化加快转型。再加上相关法律制度的确立以及在此基础上进行科学、严格、规范化的监督管理，决定了我国食品安全水平越来越高的总体趋势。另一方面，由于高质量食品供给能力的短缺、监管资源和能力不足，导致在转型期内我国食品安全问题仍处在多发、高发阶段，依然形势严峻。根据市场监管总局发布的数据显示，我国年均食品安全案件在20万起左右。每年食品生产因腐烂变质、乱添加等因素导致不合格食品的出现。据笔者估算，我国每年食品损失将会达到近1.2万亿元。在此背景下，《条例》的出台，对于促进食品安全生产高质量发展，提升食品安全水平，提供了坚实的制度保障。

　　《条例》是《食品安全法》的配套行政法规，使相关制度进一步细化、实化、深化，提升了法律的制度价值。从2009年到2019年十年间，《食品安全法》数次修改，其中2015年的改动幅度最大。从原来的104条增加到154条，有近70%的条款内容做了修改。特别是一些重要监管制度做了相应调整和创新之后，迫切需要《条例》在执行层面使之具体化、程序化，有利于增强法律的权威性、科学性、合理性，更有针对性地解决食品安全问题。新《条例》的出台，满足了这方面的需要。

　　食品安全监管的责任主体之一是各级政府及相关职能部门。厘清各自职能边界，形成各司其职、分工合作的监管主体，对于食品安全至关重要。自2009年以来，为解决多头管理、交叉重复的监管体制，我国进行多次政府机构改革。其中有两次变动较大：一次是2013年成立了国家食品药品监督管理总局，把由原国家质检总局对生产领域食品安全监管职能与机构和由原国家工商总局对流通领域食品安全监管的职能与机构一并划归新建的食药监总局，形成食品生产、流通、餐饮等环节相对统一监管；另一次是2018年机构改革，成立国家市场监督管理总局，把原国家工商总局、原国家质检总局、原国家食药监总局合并，相关职能做了较大调整。监管主体的变动，给法律制度的实施带来重大影响，急需修改相应法律法规内容以适应机构改革的新要求。《条例》的修订为食品安全监管体制改革提供了法律制度的保障。

　　（四）《条例》在食品安全监管制度创新方面做了有益探索

　　20年来，我国食品安全监管制度和体制不断改革，积极探索，积累了不少经验。《条例》作为国务院行政法规，一方面在执行层面完善法律实施；另一方面把一些好的经验和做法写入法规，在制度创新上进行积极探索。《条例》在这方面既有不少创新亮点，也有尚待实践检验的尝试。

　　新修订的《条例》，共10章86条。较2016年2月实施的《食品安全法实施条例》增加了22条，有不少新内容、新亮点。

　　《条例》第四条明确规定，乡镇人民政府和街道办事处应当支持、协助县级人民政府食品安全监管部门及其派出机构依法开展食品安全监督管理工作。这是对我国食品安全监管体制的重要完善，也是对《食品安全法》的重要补充，对进一步加强全方位的食品安全监管具有重大意义。乡镇和街道是社会的基础层面，基础不牢、地动山摇。基层是一线，问题在一线。基层食品安全问题不好转，总体食品安全形势不可能根本好转。县级政府及相关机构要把食品安全监管职责延伸到乡镇、街道。乡镇政府、街道办事处有责任支持、协助食品安全监管工作，从而在监管体制上消除死角，筑牢食品安全的根基。

　　《条例》第五条规定，国家把食品安全知识纳入国民素质教育内容，普及食品安全科学常识和法律知识，提高全社会的食品安全意识。这是一项重大制度创新，也是食品安全风险防范的根本举措。教育是根本，教育是关键。只有全民食品安全意识大大提高，才能建起防范食品安全风险的万里长城。在这方面，日本走在了前面。100多年前，日本率先提出“食育”的概念，把吃什么、怎么吃、吃多少等饮食内容、习惯、卫生、健康等引入教育内容。中国虽然以食文化闻名天下，但安全教育还有所欠缺。2003年的“非典”、今年的新型冠状病毒感染肺炎，两场震惊全世界的重大疫情都与不良饮食习惯密切相关。由此可见，食育是最基础、最重要的教育，食品安全教育重于泰山。应当从幼儿园、小学开始，一直到大学乃至终身教育，把食育作为重要的内容纳入国民教育体系。

　　食品安全风险监测是《食品安全法》确立的一项安全防范制度，旨在由专业技术机构运用技术手段对食源性疾病、食品污染以及食品中有害因素进行监测，防范重大食品安全事故发生。这是借鉴国外先进经验，侧重预防为主的专业技术措施，十年来发挥了重要作用。《条例》第六条和第七条对这一制度做了进一步细化规定，使风险监测的结果得到了充分利用，风险监测工作更富实效。如《条例》规范了风险监测的不同部门要建立会商机制，形成的风险分析报告要及时报本级人民政府和上级主管部门。特别是在确认风险监测结果表明存在食品安全隐患时，要及时通知相关食品生产经营者。食品生产经营者接到通知后应当立即自查，发现问题要按法律规定采取措施，停止生产、经营，实施食品召回，并报告情况。这种直通车式的规定，提高了工作效率，落实了生产经营者的主体责任，可以最大限度地防范食品安全事故的发生，是制度性优化的一大进步。美中不足的是，《食品安全法》确立的食品安全风险评估制度、风险监测制度和监督抽查制度，在实施中存在不同部门、技术机构间交叉重复、资源浪费、企业负担重等问题，本次修订尚未有效解决，需要引起关注。

　　标准是判断食品安全与否的基础依据，标准化制度的完善是解决食品安全问题的重要基础建设。《条例》第十二条明确规定，特殊食品不属于地方特色食品，不得制定食品安全地方标准。这一规定对保健食品、特殊医学用途配方食品、婴幼儿配方食品等特殊食品强化统一、规范管理，防止地方保护主义和不正当竞争具有重要作用。《条例》还特别强调了标准的公开问题。第十四条第二款规定：“食品生产企业制定企业标准的，应当公开，供公众免费查阅”。标准要公开透明，才能更有利于接受各方面的监督，提高食品安全水平。值得指出的是，食品标准是一个系统，是个“大家族”。食品安全标准是食品安全的底线和基本保障。到2018年4月，我国已发布食品安全国家标准1224项，涉及各类指标近2万项，初步建成食品安全强制标准体系。我国食品标准化建设无论在数量上还是质量上较发达国家都还有不小差距。为真正保障食品安全，仅有强制性标准是不够的，还应当建立健全食品生产的质量标准、包装标准、加工工艺、运输、储存、标签、餐饮服务管理、检验方法、基础通用、营养健康等一系列非强制性的标准，全方位保障食品安全。除国家、地方政府制定强制标准外，还应鼓励行业、协会、社团，特别是企业制定和执行数量更多、质量更高的食品标准，构建食品标准化体系。而公开透明，切实认真执行标准，则是标准化制度建设的关键所在。

　　一是在生产经营许可制度方面，《条例》把有效期由原来的3年改为5年。既减轻了企业负担，又有利于实施相对稳定的动态监管。

　　二是在建立食品安全全程追溯体系方面，《条例》第十七条和第十八条细化了法律规定，明确了相关责任义务。政府有关部门负责提出追溯体系的基本要求，指导生产经营者建立和完善体系，重点监督风险高、销量大的食品追溯体系建设。食品安全追溯体系的建立主体是食品生产经营者，依照规定记录保存相关信息，保证食品可追溯。

　　三是突出重点、细化规定。《条例》对学校、托幼、养老、工地等集中用餐食堂、网络交易第三方平台提供者、转基因食品、辐照食品、特殊食品、保健食品、特殊医学配方食品、婴配食品、回收食品等重点单位、重点关注的食品，作出更为明确细致的规定，进一步明确了生产经营者的主体责任和义务，对生产、流通、餐饮、运输、存贮等各个环节的食品安全提出规定性要求，使相应的制度和机制更加完善。

　　（六）加强食品检验的制度建设

　　一是强化食品抽样检验的标准、方法要求。《条例》规定，对食品抽样检验，必须按照相关标准技术要求以及检验方法进行。特殊情况如可能掺杂掺假的食品、案件调查、事故处理等，可由国务院食安部门制定相应检验项目和方法。检验方法的规定，对于确保检验数据的精准性、一致性、科学性具有重要价值。

　　二是强调食品检验机构的资质合法性。出具食品检验信息的机构，必须依法取得资质认定，否则检验结果无效，并要受到相应处罚。食品安全不仅要靠法律约束、政府监管、企业自律，而且还要靠标准、计量、检验检测、实验室、数据报告方面的技术支持。而检验机构的公信力、检验报告的科学性、准确性和权威性，在某种程度上是食品安全的生命线。到2018年底，我国各类检验机构39472家，年出具检验报告4.28亿份，全年营收2810亿元。其中通过国家资质认定的食品及食品接触材料的检验检测机构3398家。简言之，只有这3398家获得资质认定的检验机构出具的食品检验报告才具有法律效力。加强对检验机构的法律规范，对食品安全至关重要。我国检验机构市场发展迅猛，虽取得了长足进步，但也存在“小、散、多、重、乱”的现象，迫切需要法律规范、依法管理、依法经营、依法检验，建议加快研究制订我国的《实验室管理法》。

　　进出口食品安全是我国食品安全整体状况的重要内容。随着我国对外开放的发展，进出口食品规模逐年扩大。据海关统计，2019年1—10月，我国进口食品金额为3.55亿美元，出口食品为2.51亿美元，分别增长10.8%和0.9%。以口岸为界，一边是国内市场，另一边是国外进口生产企业和进口商，决定了这种管理有其特殊性。《食品安全法》立足国情，借鉴国际经验，设立了进口食品的进口商、代理商备案、境外食品生产企业注册、口岸查验、风险预警、标准、标签、认证等一系列制度。《条例》进一步细化流程，明确主体责任，更具操作性。特别要求进口商要建立境外出口商、境外生产企业的审核制度，重点审查其执行相关法规、标准、质量安全保障及食安风险防控措施等情况，履行主体责任。对通过相关认证的境外企业，认证机构要持续跟踪调查，发现问题及时处置。《条例》还专门强调出入境检验检疫部门要严格执行风险预警制度，发现食品安全严重问题，及时发出警报，做出退货、销毁、限制、暂停或禁止进口的决定。在经济全球化不断深化之际，以口岸检验为核心的进出口食品监管，既要同国内市场监管有效衔接，又要同国际惯例一致，是需要深入研究的问题。

　　《条例》在强化监管制度方面有所突破和创新，不少内容是首次规定。

　　一是《条例》体现了监管下沉，强化设区市级政府的监督责任，在监督检查权、行政执法权等方面，明确规定了上级监管部门对下级监管部门管理的食品生产经营者具有随机检查权、组织异地检查权，对下级管辖的案件有直接查处权和指定管辖查处权，其目的是打破地方保护，提高效率和监管水平。

　　二是《条例》首次明确建立食品安全检查员制度。加强职业化、专业化食品安全检查员队伍建设，加强培训教育，提高监管能力，充实人力资源，是保障食品安全的必要条件。

　　三是《条例》首次建立了内部“吹哨人”制度。

　　第五十九条提到，对食品安全违法行为实行举报奖励制度时，特别强调企业内部人举报本单位违法犯罪行为的，加大奖励力度，对举报人给予合法保护。这对遏制企业食品安全违法犯罪将会起到重要作用。

　　四是《条例》首次提出建立守信联合激励和失信联合惩戒机制，建立信用档案，建立黑名单制度，这是一种探索。笔者认为，在上位法依据、操作程序、尺度、救济方式、效果等方面还存在很多问题的情况下，对失信联合惩戒和黑名单制度要慎用、少用，最好是把各种复杂的法律关系研究清楚后再用。

　　《条例》从第六十七条到第八十五条进一步明确细化了相关法律责任，细化、补充、增设了相应罚责，使法规更具操作性、执行性和权威性，成为一部“有牙齿”的良法。

　　一是进一步细化了情节严重情形。违法行为情节严重的应当加重处罚。但什么是情节严重情形，《条例》第六十七条对此有明确规定，如违法行为涉及产品货值金额2万元以上或违法行为持续三个月以上的、造成食源性疾病出现死亡病例或30人以上患病的，以及拒绝、逃避监督检查等情况。

　　二是增设了双重处罚条款。以往企业有食品安全违法行为，处罚对象大多数是法人单位。《条例》第七十五条规定，在三种条件下，除了对企业进行处罚以外，还要对单位的法定代表人、主要负责人、直接负责的主管人员和其他直接责任人员处以其上一年度收入的1倍以上10倍以下罚款。这一处罚规定，体现了责任到人、责任到岗、责任到心的方针，会鞭策企业管理者、负责人、当事人更加尽职尽责、尽心尽力，努力防范食品安全风险，提升企业管理能力。

　　三是细化了食品安全行政监管部门同公安司法机关的协作、衔接和相互配合的规定。保障食品安全不仅要靠行政监管部门的工作，也要靠公安司法部门的努力，更要靠全社会合力形成社会共治的格局，方能奏效。行政监管、行政执法同公安执法之间，不但要各司其职、依法行政、依法执法，而且要彼此相互衔接、相互支持、协调配合，才能实现经济社会健康有序发展。《条例》对食品安全监管部门与公安机关在执法办案、案件移交、材料交接、信息通报、法律适用、相互协调等方面做了比较具体的规定，从而促进不同职能部门（比如行政、公安、司法）之间形成合力，更严谨地依法行政、依法执法，提高食品安全的整体水平。