《市场监管总局关于支持疫情防控 和复工复产反垄断执法的公告》解读

　　4月5日，市场监管总局发布了《关于支持疫情防控和复工复产反垄断执法的公告》（2020年第13号）（以下简称《公告》）。为更好落实《公告》各项政策措施，全力支持疫情防控和复工复产，现对《公告》内容要点进行解读。

　　当前，全国正处于统筹推进新冠肺炎疫情防控和复工复产的关键时期。习近平总书记指出要在常态化疫情防控中加快推进生产生活秩序全面恢复，抓紧解决复工复产面临的困难和问题，力争把疫情造成的损失降到最低限度，确保实现全面建成小康社会、决战脱贫攻坚目标任务。李克强总理强调，要在做好常态化防控的同时，积极创造有利条件推进全面复工复产。

　　公平竞争的市场环境是企业复工复产、全面恢复生产生活秩序、保持经济平稳运行的重要基础。越是特殊时期、困难时刻，市场主体越期待公平竞争，民营企业、中小企业越需要公平竞争。支持疫情防控和复工复产，必须更大力度营造公平竞争的市场环境。疫情防控期间，我们接到一些企业希望加快经营者集中审查进度、助力复工复产的建议，以及疫情防控物资价格上涨涉嫌垄断问题的反映；地方市场监管部门就涉疫情防控和复工复产经营者合作协议豁免、把握有关政策公平竞争审查界限等问题提出咨询。为进一步贯彻落实党中央、国务院决策部署，及时回应企业和地方市场监管部门在疫情防控和复工复产中的反垄断关注，切实解决企业面临的实际困难，我们坚持问题导向，深入分析当前疫情防控和复工复产形势要求，研究制定《公告》，更好发挥反垄断监管职能，营造公平竞争的市场环境，全力支持疫情防控和复工复产。

　　二、《公告》具有哪些突出特点？

　　《公告》针对当前疫情防控和复工复产中市场主体面临反垄断方面的突出问题，进行了全面系统回应，提出了一系列切实可行的具体措施和办法，体现了五个特点：

　　一是态度。《公告》将支持疫情防控和复工复产作为当前反垄断工作的重中之重，明确了疫情防控期间反垄断执法的立场和态度，有利于明确法律界限，有利于稳定市场预期，也有利于市场监管部门统一认识、形成合力。

　　二是速度。经营者集中申报采取非现场方式进行，为涉疫情防控和复工复产经营者集中案件建立审查绿色通道，依法加快审查，最大程度为企业节约交易时间、降低交易成本，助力企业发展。

　　三是力度。《公告》明确将防控物资、公用事业、重要民生商品作为当前反垄断执法的重点关注领域，要求切实加大执法力度，坚决依法从严从重从快查处妨碍疫情防控和复工复产的垄断行为，保护市场公平竞争，维护人民群众切身利益。

　　四是精度。支持疫情防控和复工复产需要科学监管、精准施策。《公告》针对疫情防控和复工复产的实际需要，提出依法豁免涉疫情防控和复工复产的经营者合作协议，加强公平竞争审查政策支持，着力回应和解决当前企业发展和政策制定中面临的现实问题。

　　五是温度。市场监管部门既是监管部门，也是服务部门。《公告》要求市场监管部门切实加强对经营者的合规指导和服务，及时响应企业反垄断诉求，帮助企业渡过难关、恢复生产，寓监管于服务之中，体现了反垄断工作的“温度”。

　　提高经营者集中审查效率，保障和支持企业并购交易，对降低企业交易成本、稳定市场预期、提振企业信心、加快复工复产具有重要作用。市场监管总局从维护企业切身利益、支持企业发展出发，及时调整工作方式、优化审查流程、提高审查效率，切实保障企业并购交易顺利进行。

　　一是实行非现场申报。申报人可以通过电子邮箱提交申报材料及补充问题回复，不方便网上办理的也可以邮寄。受理通知、补充文件清单、立案通知及审查决定也将通过电子邮箱或传真送达，在减少人员聚集和流动的同时，提高申报、立案和审查效率。

　　二是建立绿色通道。对医药制造、医疗仪器设备及器械制造、食品制造、交通运输、批发零售等与疫情防控和基本民生密切相关领域，受疫情影响较重的餐饮、住宿、旅游等行业，以及为复工复产实施的经营者集中案件，建立审查绿色通道，依法加快审查，为企业并购交易提供有力支持。

　　三是加强全程指导。通过电话会议、电子邮件等形式，与经营者保持高频互动，为经营者提交完备申报文件、资料提供全程指导，在基本文件资料齐全后第一时间立案审查，有效压缩审查时间、提高审查效率。

　　这些措施发挥了积极效果。一季度，市场监管总局收到经营者集中申报111件、立案113件、审结111件，同比增长4.7%、6.6%和0.9%；平均审结时间比去年缩短8天，下降26.9%，为企业节约了交易时间、降低了交易成本，有力地支持了疫情防控和复工复产。

　　四、《公告》提出依法豁免涉疫情防控和复工复产的经营者合作协议，请介绍主要考虑和有关情况。

　　《反垄断法》禁止经营者达成垄断协议，同时也规定了对协议的豁免情形。疫情防控期间，由于供应链冲击带来的供给减少或者部分商品需求集中增加，可能导致商品供需之间出现缺口；同时，在药品疫苗、检测技术、医疗器械、防护设备等方面也可能需要进行联合研发，为打赢疫情防控阻击战提供强大科技支撑。经营者之间为此达成和实施的一些合作协议，能够保障重要防控物资供应、增强复工复产能力，有助于促进技术进步和增进效率，实现社会公共利益，保护消费者利益，符合《反垄断法》对协议的豁免规定。

　　《公告》依据我国《反垄断法》规定，结合疫情防控和复工复产实际，明确和细化了协议豁免的具体情形，包括：一是为药品疫苗、检测技术、医疗器械、防护设备等领域改进技术、研究开发新产品；二是为提高防控物资产品质量、降低成本、增进效率而统一产品规格、标准或者实行专业化分工；三是为实现救灾救助等社会公共利益；四是为提高中小经营者经营效率、增强中小经营者竞争力。通过列举的方式，明确《反垄断法》法律界限，支持经营者在遵守《反垄断法》的前提下开展合作，提升企业竞争力，为疫情防控和复工复产作出积极贡献。达成上述合作协议的经营者可以向市场监管总局提出豁免申请，市场监管总局将积极给予指导，符合《反垄断法》规定的，依法给予豁免。

　　这一做法与其他国家和地区反垄断执法机构的执法趋势是一致的。我们注意到，美国、欧盟等其他国家和地区反垄断执法机构也发布了类似的指导性文件，鼓励和支持经营者在关键性药品、医疗设备、防控用品等方面实施联合生产、研发、采购以及技术数据共享等合作行为，并通过设立快捷程序、提供宽慰函等方式予以指导。

　　五、哪些行业和领域是疫情防控期间反垄断执法重点？

　　公平竞争的市场秩序对保持防控物资和重要民生商品价格稳定、供应充足至关重要。疫情防控期间，我们接到一些关于疫情防控物资价格上涨涉嫌垄断问题的举报，并迅速开展了核查工作。针对疫情防控和复工复产需要，《公告》明确将防控物资、公用事业、重要民生商品作为疫情防控期间反垄断执法的重中之重，严厉打击妨碍疫情防控和复工复产的垄断行为，切实保护疫情防控物资市场公平竞争，维护人民群众切身利益。对于口罩、药品、医疗器械、消杀用品等防控物资及原辅材料，供水、供电、供气等与民生密切相关的行业和领域存在的协同涨价、限制产量、分割市场、联合抵制、固定或限定转售价格等垄断协议，以及不公平高价、拒绝交易、限定交易、搭售或附加不合理交易条件、差别待遇等滥用市场支配地位行为，市场监管部门将依法从严从重从快查处，并及时公开曝光典型案例，对发“疫情财”的违法行为露头就打、绝不姑息，为疫情防控和复工复产提供坚实保障。

　　据我们了解，一些国家和地区反垄断执法机构也纷纷加大防控物资、重要民生商品等领域的执法力度，严厉打击利用疫情谋取垄断利益的违法行为。如美国司法部表示将对在口罩、呼吸机、诊断设备等领域实施核心卡特尔行为（垄断协议）的任何人提起刑事诉讼；日本公平竞争委员会警告商家不得捆绑高价商品销售口罩；韩国、意大利反垄断执法机构对电商平台不合理涨价行为开展调查等。

　　公平竞争审查是制定涉企政策措施的必经程序。各级市场监管部门将支持政策制定机关科学开展公平竞争审查，准确把握政策界限，快速审查通过有利于疫情防控和复工复产的政策措施。

　　一是保障公平竞争。各类帮扶政策应以保障公平竞争为原则和前提，防止出于短期利益，出台含有指定交易、固定价格、分割市场等排除、限制竞争内容的政策措施，影响全国统一开放、竞争有序市场体系建设，切实为企业复工复产清障减负，营造公平竞争的政策环境。

　　二是优化审查流程。对有利于保障重要防控物资生产供应，帮扶受疫情影响严重的行业和地区经营者恢复生产、渡过难关，扩大消费、稳定就业的政策措施，要指导和帮助政策制定机关简化审查流程、快速审查通过，切实增强政策支持的及时性、针对性和有效性。

　　三是准确适用例外。对排除和限制市场竞争不严重，且有助于实现扶贫开发、救灾救助等社会保障目的和社会公共利益的政策措施，可以在明确实施期限后出台，进一步加大对疫情防控和复工复产的政策支持力度。

　　各级市场监管部门作为本级公平竞争审查联席会议牵头部门，将充分发挥统筹协调作用，加强与政策制定机关的沟通交流，及时答复政策制定机关的意见征询，支持和帮助政策制定机关把准政策界限、提高审查效率，做好公平竞争审查工作，更好服务疫情防控和复工复产。

　　七、市场监管部门在加强经营者反垄断合规指导方面开展了哪些工作？

　　经营者自觉开展反垄断合规，是从源头防范垄断行为的有效措施。在疫情防控期间，鼓励和指导经营者建立健全反垄断法律合规制度，支持行业协会加强行业自律，可以降低经营者合规成本，提高经营者自觉遵守反垄断法律法规、公平开展市场竞争的意识和能力，最大限度减少垄断行为发生，形成营造公平竞争环境、支持疫情防控和复工复产的强大合力。

　　2019年11月，市场监管总局就《经营者反垄断合规指南》公开征求社会公众意见，为经营者加强反垄断合规提供全面指引。浙江、上海等地结合工作实际，制定了本地区反垄断合规指引；近期，黑龙江、江西、吉林等地为推动企业复工复产，发布了反垄断风险提示和合规指引，均对经营者做好反垄断合规起到了很好的指导指引作用。下一步，各省级市场监管部门将按照《公告》要求，继续加强对经营者的反垄断合规指导和服务，引导经营者全面、有效开展反垄断合规管理工作，自觉遵守反垄断法律法规，依法开展竞争，主动维护市场竞争秩序。

　　畅通公众诉求渠道，是坚持问题导向，切实增强支持疫情防控和复工复产政策措施及时性、针对性、有效性的关键。《公告》公开了包括电话、电子邮件、传真、邮寄、网站公众留言等在内的各种联系方式。任何单位和个人可以通过这些渠道，向市场监管总局提出与疫情防控和复工复产相关的反垄断业务咨询、豁免申请和投诉举报。同时，市场监管总局建立反垄断诉求快速响应机制，将在2个工作日内与联系人进行联系，确保件件有着落、事事有回音。

　　自2月5日市场监管总局发布《关于调整疫情防控期间接待等工作方式的公告》以来，市场监管总局反垄断局已接受各类企业咨询700余次，及时帮助企业解决经营者集中申报、公平参与市场竞争等方面的政策法律问题，切实为企业排忧解难，有力推动了复工复产。反垄断局将继续积极回应经营者和消费者诉求，保护市场公平竞争，维护消费者利益，全力支持疫情防控和企业复工复产。

　　相关链接：市场监管总局关于支持疫情防控和复工复产反垄断执法的公告（2020年第13号）