《市场监督管理投诉举报处理暂行办法》管辖权适用解析

　　今年1月1日正式施行的《市场监督管理投诉举报处理暂行办法》（以下简称《办法》）积极适应市场监管新形势、新任务，进一步理顺和重构投诉举报处理模式，其中对投诉举报管辖权作出了统一规定。行政管辖权是行政主体之间就某一行政事务的首次处置所作的权限划分，即明确某一行政事务应当由哪一个或者哪一级行政主体处理。对于市场监管部门来说，有关管辖规定明确哪一个或者哪一级市场监管部门处理相应的投诉举报，这是启动投诉举报处理程序的起点。对于消费者和经营者等社会公众来说，根据管辖规定可以确定处理投诉举报的市场监管部门，方便寻求救济。投诉举报的管辖权直接关系到市场监管部门能否公正、有效地处理投诉举报，也关系到公众利益能否得到及时维护。认真学习《办法》中有关管辖权规定，并深刻领会有关条款的内在精神，对于促进基层依法行政，提高执法效率，更好地保护公众利益，具有重要的现实意义。

　　《办法》对管辖权设定的基本原则

　　《办法》依据上位法精神，综合考虑了机构改革前各部门的具体规定和各部门实际操作情况，统一了投诉举报的管辖规定。《办法》确立了地域管辖和级别管辖的原则。在地域管辖方面，分为投诉与举报两种情形。关于投诉，规定由被投诉人实际经营地或者住所地县级市场监管部门处理；关于举报，注重与《行政处罚法》《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》（以下简称《程序规定》）的衔接，规定举报由被举报行为发生地的县级以上市场监管部门处理。法律、行政法规另有规定的，依照其规定。在级别管辖方面，根据中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于深化市场监管综合执法改革的指导意见》，落实地方属地管理责任，确立了以县级市场监管部门管辖为主的原则，以进一步减少执法层级，推进执法力量下沉。此外，在地域管辖和级别管辖一般原则的基础上，对涉及电子商务的投诉，以及对电子商务违法行为、大众传播媒介发布违法广告的举报的管辖，《办法》作了特别规定。

　　《办法》出台之前，原工商、质检、食药监等部门规章对于投诉管辖权的设定不完全一致，如《产品质量申诉处理办法》规定“产品质量争议的调解由被申诉人所在地的县、市级技术监督行政部门管辖”；《工商行政管理部门处理消费者投诉办法》规定“县（市）、区工商行政管理部门负责处理本辖区内的消费者投诉”；《食品药品投诉举报管理办法》在规定县级食品药品监管部门处理投诉举报的同时，还规定对食品药品投诉举报实行统一受理的省、自治区、直辖市，投诉举报人可以向省、自治区、直辖市食品药品投诉举报机构进行投诉举报。

　　《办法》充分考虑了相关部门规章的规定和工作实践，在第十二条第一款规定“投诉由被投诉人实际经营地或者住所地县级市场监督管理部门处理”。主要是考虑到，按照《办法》的规定，市场监管部门处理投诉对应行政调解程序。在实践中，提高投诉管辖的级别与投诉人所承担的成本成正比，将投诉的管辖级别确定为县级市场监管部门，可为投诉人提供许多便利条件，方便投诉人救济，降低投诉人的成本。从市场监管部门的角度来说，由被投诉人实际经营地或者住所地县级市场监管部门处理投诉，便于市场监管部门了解掌握争议的具体事实以及双方当事人的有关情况，方便组织调解，促进消费纠纷的及时解决，降低基层市场监管部门处理纠纷的成本。此外，许多投诉中也涉及经营者违法行为，由被投诉人实际经营地或者住所地市场监管部门处理投诉，还可以推动“诉转案”，纠正经营者违法行为。

　　电子商务这一商业模式具有虚拟性、跨地域性等特性。考虑到电子商务活动的特殊性，《办法》第十二条第二款规定，对电子商务平台经营者以及通过自建网站、其他网络服务销售商品或者提供服务的电子商务经营者的投诉，也就是通常说的“自营”业态，由其住所地县级市场监管部门处理。这实际上与《办法》第十二条第一款的规定是统一的。而对平台内经营者的投诉，也就是通常说的“网店”，《办法》第十二条第二款则规定，由其实际经营地或者平台经营者住所地县级市场监管部门处理。之所以这么规定，主要考虑到，在电子商务这种商业模式中，网店依赖电商平台开展经营活动，电商平台对网店有很大的话语权和约束能力，发挥平台自律作用，能有效推动投诉的快速解决，《办法》如此规定更加符合电子商务的经营特点。需要强调的是，对平台上网店的投诉，由其实际经营地还是平台经营者住所地市场监管部门处理，并没有主次先后之分，应当由投诉人自己选择。两地市场监管部门无论谁先收到投诉，都应当依法及时处理，不能相互推诿。

　　《办法》第十三条“对同一消费者权益争议的投诉，两个以上市场监督管理部门均有处理权限的，由先收到投诉的市场监督管理部门处理”的规定，是处理投诉工作的现实需要。在理想状态中，被投诉人实际经营地和住所地处于一地，基层市场监管部门处理投诉相对容易。但在实践中，常常出现被投诉人实际经营地和住所地不一致的情况。在这种情况下，明确对同一投诉，两个以上市场监管部门均有权处理，由先收到投诉的市场监管部门处理，有利于明确监管部门责任、减少推诿、提升投诉解决效率。

　　《行政处罚法》第二十条“行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖”的规定，确立了违法行为发生地管辖的基本原则。《程序规定》与《行政处罚法》紧密衔接，规定“行政处罚由违法行为发生地的县级以上市场监督管理部门管辖”。举报直接对应行政处罚程序，因此《办法》充分体现了《行政处罚法》有关规定精神，并与《程序规定》中管辖规定保持一致。《办法》第二十五条“举报由被举报行为发生地的县级以上市场监督管理部门处理。法律、行政法规另有规定的，依照其规定”的规定，确立举报原则上由“被举报行为发生地”的县级以上市场监管部门处理。

　　对于举报的管辖权，《办法》兼顾了原则性和灵活性的统一。《办法》对电子商务违法行为、大众传播媒介发布违法广告的举报的管辖作了特别规定，具体规定与《程序规定》确定的管辖权保持一致。值得关注的是，《办法》第二十七条第二款“对平台内经营者的举报，由其实际经营地县级以上市场监督管理部门处理。电子商务平台经营者住所地县级以上市场监督管理部门先行收到举报的，也可以予以处理”的规定，实际上是对电子商务违法行为的管辖作了一个主次设置，即对平台内经营者（网店）违法行为的举报，倾向于由其实际经营地市场监管部门处理。这是考虑到电商平台对应海量的网店，这些网店经营者又遍布全国各地，由电商平台住所地市场监管部门处理对异地网店违法行为的举报相对困难，针对个案的跨地域执法协作也将耗费大量的执法成本。此款规定也是基于执法实践的总结，《网络商品交易及有关服务行为管理暂行办法》《网络交易管理办法》前后两部规章施行多年以来，很少有电商平台所在地市场监管部门查处异地网店违法行为的案例。但在实践中，许多网店所在地市场监管部门反而在调查核实辖区内相关违法线索时，查处了大量经营者在异地电商平台上的违法行为，这说明由网店所在地市场监管部门接受举报并处理违法行为，成本更低、效率更高，更符合执法实践要求。

　　需要说明的是，《办法》关于举报的管辖权虽然基本上与《程序规定》保持一致。但是从提高行政效率、防止推诿扯皮等考虑出发，《办法》有一个制度探索，那就是规定收到举报的市场监管部门不具备管辖权的，应当告知举报人直接向有管辖权的市场监管部门提出，对举报不进行跨区域移送。从表面看其与《程序规定》第十三条“市场监督管理部门发现所查处的案件不属于本部门管辖的，应当将案件移送有管辖权的市场监督管理部门”的规定有冲突，实际上，《办法》所指的情形，是指收到举报的市场监管部门不具备管辖权的，此时尚未立案调查。如果市场监管部门立案调查后才发现所查处的案件不属于本部门管辖，仍然应当按照《程序规定》移送有管辖权的市场监管部门。因此，两个规章的有关条款在程序上并不冲突，有前后之分，在理论上是一致的，都是为了提高行政效率，更好地保护行政相对人权利。