从立法过程看《食品安全法》和《农产品质量安全法》 的关系、界限和适用范围

　　河南省周口市中级人民法院（2019）豫16行终130号二审行政判决书（上诉人鹿邑县食品药品监督管理局、被上诉人鹿邑县鑫海商贸有限公司太清购物广场）中载明：

　　一审法院郸城县人民法院在（2018）豫1625行初60号行政判决中认定，韭菜是农业的初级产品，即是在农业活动中获取得的植物，未经加工的农业初级产品的质量安全，可适用《中华人民共和国农产品质量安全法》（以下简称《农产品质量安全法》）。被告依据《中华人民共和国食品安全法》（以下简称《食品安全法》）第124条第1款，作出行政处罚，属适用法律错误。

　　上诉人称，原审法院认为上诉人适用法律错误，属于判决错误，一是上诉人作出处罚决定不能适用《《农产品质量安全法》》，依据该法上诉人根本就没有处罚权；二是新法应该优于旧法，特别法应该优于一般法。《食品安全法》是新法、特别法，应当优先适用，上诉人适用该法对被上诉人处罚不存在适用法律错误；应当依法予以改判。二审法院对法律适用问题予以回避，没有明确阐明观点，只是认为上诉人对被上诉人处罚过重，不符合罚过相当原则，故认定一审判决正确，决定维持。

　　笔者认为，该判决适用法律错误。当前有相当一部分执法人员，甚至包括一大批不清楚《农产品质量安全法》和《食品安全法》之间关系的法律界人士也认为：

　　一是食品包含食用农产品，所以在食用农产品市场销售环节案件的法律适用中，《食品安全法》是一般法，而《农产品质量安全法》是特别法。

　　二是在法律处置上，两个法律的处罚力度也相去甚远，《农产品质量安全法》轻，《食品安全法》重，故依据有利于当事人原则，优先适用特别法，应当适用《农产品质量安全法》进行处理。

　　这两种观点都是错误的。本文拟从《食品安全法》的立法背景和本意、修法目的和过程、修法内容和适用范围的角度来分析，为基层执法提供参考。

　　2013年十二届全国人大一次会议审议通过了《国务院机构改革和职能转变方案》（以下简称“三定”方案），根据该方案，食品安全的主要监管部门由五个减少为两个，即原食品药品监管总局和原农业部。同年5月，在国务院批准的《国家食品药品监督管理总局主要职责内设机构和人员编制规定》中规定：农业部门负责食用农产品从种植养殖环节到进入批发、零售市场或生产加工企业前的质量安全监督管理，负责兽药、饲料、饲料添加剂和职责范围内的农药、肥料等其他农业投入品质量及使用的监督管理。食用农产品进入批发、零售市场或生产加工企业后，按食品由食品药品监督管理部门监督管理。农业部门负责畜禽屠宰环节和生鲜乳收购环节质量安全监督管理。

　　“三定”方案还规定，将原分散在多个部门的职能统一划入原食品药品监管总局。目的是加强食品药品安全监管的职能整合，原因是过去多家部门食品管理资源是分散配置的，不利于形成合力。整合后，有利于把分散在各个部门的食品安全监管资源整合集中起来，建立从农田到餐桌的全程管理制度，集中力量进行重点建设，提升监管能力。有利于解决分段监管体制下造成的监管责任不清、相互推诿和扯皮等问题，真正做到全链条无缝监管。此时，就需要对2009年颁布施行的《食品安全法》进行相应的修改，以适应监管要求。

　　《食品安全法》修法目的和过程

　　围绕党的十八届三中全会关于建立最严格的食品安全监管制度这一总体要求，本次修法的目的是完善统一权威的食品安全监管机构、建立严格的全过程监管制度、更加突出预防为主和风险放单、实现食品安全社会共治等。另外，还有一个重要的修法目的，就是处理好与《农产品质量安全法》的关系。食品安全需要建立从农田到餐桌的全过程管理制度，但是考虑到国家已经于2006年制定了《农产品质量安全法》，对包括食用农产品在内的农产品的质量安全管理作了规定，因此对食用农产品的管理问题，本着两法既有分工，又要相互衔接，以适应全程监管需要的原则，对食用农产品的市场销售管理予以规范，同时对农药等农业投入品的使用管理作了适当规定，从源头上确保食品安全。

　　《食品安全法》修改列入了十二届全国人大常委会立法规划，同时也列入了2014年全国人大常委会立法工作计划，并委托原食品药品监管总局起草。2013年10月，原食品药品监管总局向国务院报送了《食品安全法》修订草案（送审稿）。国务院有关方面经过充分研究，广泛征求各方面的意见，反复讨论、修改，形成了《食品安全法》修订草案，于2014年5月经国务院第47次常务会议讨论通过。2014年6月，十二届全国人大常委会第九次会议对国务院提请审议的《食品安全法》修订草案进行了初次审议。会后，在广泛征求各省（区、市）和中央有关单位、高等院校、行业协会、部分全国人大代表、专家和企业等的意见基础上，2014年12月，全国人大常委会第十二次会议对修订草案进行了第二次审议。2015年4月，修订草案提请全国人大常委会第十四次会议进行第三次审议，获得高票通过。

　　《食品安全法》的修法内容和适用范围

　　修改后的《食品安全法》增加的主要内容之一，就是明确规定：食用农产品的市场销售、有关质量安全标准的制定、有关安全信息的公布以及《食品安全法》对农业投入品作出规定的，适用《食品安全法》。《食品安全法》第2条第2款规定：“供食用的源于农业的初级产品（以下称食用农产品）的质量安全管理，遵守《农产品质量安全法》的规定。但是，食用农产品的市场销售、有关质量安全标准的制定、有关安全信息的公布和本法对农业投入品作出规定的，应当遵守本法的规定。”

　　食用农产品是指供食用的源于农业的初级产品，如蔬菜、瓜果、未经加工的肉类等。而食品是指各种供人食用或者饮用的成品和原料以及按照传统既是食品又是药品的物品，但是不包括以治疗为目的的物品。根据这一定义，食品包含作为食品原料的食用农产品。同样，《农产品质量安全法》中的农产品也包含作为食品原料的食用农产品。该法所称农产品，是指来源于农业的初级产品，即在农业活动中获得的植物、动物、微生物及其产品。显然，有不能食用的农产品，比如烟草、木材、人参等用于日常生活消费、工业或者药用等的其他经济作物。

　　考虑到我国在2006年已经制定了《农产品质量安全法》，对包括食用农产品在内的农产品的生产、监督检查等作了规定，为避免法律之间由于适用范围交又可能出现的冲突，本着两法既有分工，又要相互衔接的原则，2009年《食品安全法》和修订草案均明确食用农产品的质量安全管理，遵守《农产品质量安全法》的规定。但是，食用农产品质量安全标准的制定、食用农产品安全有关信息的公布应当遵守本法的规定。

　　在此次修法过程中，有意见提出，食品安全重在源头管理，但对有关食用农产品的法律适用规定还不够清晰，如食用农产品的市场销售是否适用本法，建议明确。对此，立法机关经研究认为，党的十八届三中全会决定提出建立最严格的覆盖全过程的食品安全监管制度，贯彻这一要求，应当确保从农田到餐桌的食品安全管理在法律适用范围和部门监管职责等方面做到无缝有接。而且，根据国务院规定的职责分工，“食用农产品进入批发、零售市场或生产加工企业后，按食品由食品药品监督管理部门监督管理”，因此，在法律适用范围上，也应据此与食用《农产品质量安全法》做好衔接，明确食用农产品的市场销售适用本法。根据这一意见，修订后的《食品安全法》增加了食用农产品的市场销售应当遵守《食品安全法》的规定。

　　基于上述意见，在《食品安全法》适用范围的规定上，明确了“本法对食用农产品的市场销售、有关质量安全标准的制定、有关安全信息的公布农业投入品作出规定的，应当遵守本法的规定”。

　　考虑到食用农产品不同于其他加工食品，一般具有鲜活、易腐、无包装或者简易包装、保存期短等特点，所以《食品安全法》为确保安全，对食用农产品进入市场销售规定了特别的管理制度，主要有：一是明确农民个人销售其自产的食用农产品，不需要取得许可；二是加强对食用农产品批发市场的管理，比如应当配备检验设备和检验人员或者委托食品检验机构，抽样检验；三是建立食用农产品进货查验记录制度；四是进入市场销售的食用农产品使用保鲜剂、防腐剂等食品添加剂和包装材料等相关产品，应当符合食品安全国家标准。

　　由此，我们可以认为：《农产品质量安全法》规制的是包括食用农产品在内的所有农产品的法律，而《食品安全法》却仅仅是规制可供食用的农产品的法律。根据一般法和特别法的关系，我们可以认为，对于食用农产品，《农产品质量安全法》是一般法，《食品安全法》是特别法。所以，当食用农产品违法出现法律竞合时，凡《食品安全法》有规定的，食用农产品应适用《食品安全法》是符合法律原则的。

　　因此，郸城县人民法院在（2018）豫1625行初60号行政判决中认定，韭菜是农业的初级产品，可适用《农产品质量安全法》，被告依据《食品安全法》作出行政处罚，属适用法律错误。这种说理是错误的，而且也误导了一大批一线执法人员。

　　《食品安全法》既是特别法，又是新法，本就应该直接适用。

　　当然，上诉人的观点也并不完全正确，虽然适用了《食品安全法》，但是被上诉人已经完全履行了进货查验义务，应当依照《食品安全法》第136条考虑是否可以免予处罚。另外，上诉人还认为无权依据《农产品质量安全法》进行行政处罚，同样是错误的。所谓特别法优于一般法，指的是特别法有规定的，优先适用特别法；特别法没有规定的，再适用一般法。因此，《食品安全法》没有规定而《农产品质量安全法》有规定的，只要是市场销售环节，市场监督管理部门就需要按照《农产品质量安全法》进行处罚。