关于食品安全监管工作中运用底线思维的思考

　　食品安全是民生大事，关系人民群众切身利益，关系政府执政能力和公信力，是全面建成小康社会的重要内容之—。十八大部署了食品药品监管体制机制改革的重大任务， 随着改革不断深化， 我国食品安全保障能力和水平也在不断提升，但是食品安全依然面临矛盾凸显、风险突发的严峻形势，新问题、新情况层出不穷，监管任务十分艰巨。习近平总书记要求各级领导干部在实现全面深化改革的总目标、推进国家治理体系和治理能力现代化过程中，树立底线思维、保持战略定力，努力防范和化解各种风险，显示出强烈的忧患意识和风险意识。底线思维是化解风险解决问题的思维方式，是深化改革的重要方法论。将底线思维运用于食品安全监管，有利于最大程度防范区域性、系统性食品安全风险，有利于最大范围保障人民群众“舌尖上的安全”。

　　习近平总书记指出：要善于运用底线思维的方法，凡事从坏处准备，努力争取最好的结果，做到有备无患、遇事不慌，牢牢把握主动权。这—重要论述在全党引起广泛共鸣。底线思维—词虽是现在才正式出现， 但历史上也有迹可循。孔子“人无远虑， 必有近忧”， 孟子“生于忧患死于安乐”，《礼记。中庸》中“凡事预则立， 不预则废”等等以及近现代的毛泽东思想、邓小平理论等都蕴含着浓厚的底线思维。习近平总书记在新时期提出的“底线思维”是对马克思主义唯物主义、矛盾辩证法和历史观的坚持、深化与具体运用，是对中国传统文化中底线观念的继承和弘扬， 是应对错综复杂形势的科学方法， 是推动新—轮改革的治理智慧，具有重要的理论创新和实践价值。

　　所谓‘底线’原指足球、篮球、羽毛球等运动场地两端的界线， 引申后指人们社会活动范围不能超越的纵横两端界线，现指人们在社会实践活动中对于某种事态心理可以承受或能够认可阔值的下限或某项活动进行前设定的期望目标的最低要求或最起码保证。底线思维是以底线为导向的—种思维方法和心态，它要求做最坏的打算， 追求最好的结果。

　　1.底线思维注重对危机、风险的重视和防范。底线思维是—种典型的后顾性思维取向，需要思考什么是底线、底线在哪里、底线在系统布局中的战略地位是什么、超越底线的最大危害是什么、有哪些原因会导致超越底线、如何有效远离或规避底线等问题，从而对危机、风险、底线有明确界定， 准确把握并充分估计各种不利因素，为可能出现的最坏情况做好准备， 准备越充分， 就越是有可能争取到最好的结果， 更好地掌握主动权。

　　2.底线思维注重勇于面对事实。底线思维反映了—切从实际出发、求真务实的科学思维方式，估算可能出现的最坏情况（忧患意识），并欣然接受这种情况，能直面困难后果敢行动。接受出现的最差情况，让人充分觉悟到， —旦处于底线的位置上， 唯有奋发向上，从而坚定信心， 克服恐惧心理、摆脱内心的焦虑而安心定神。《大学》里说： “知止而后有定，定而后能静，静而后能安，安而后能虑，虑而后能得。”这里“止”， 既是理想目标， 也是底线要求。

　　3.底线思维注重立足全局、突出重点。底线思维是系统战略思维， 就是让人明白什么对己才是真正重要的， 从而善于取舍， 看到事物的远景并有相应对策，对下—步行动心中有数，对各种替换方案和解决办法保持更加开放的思维而得以高瞻远瞩。因此， 底线思维不是—种消极、被动、只是防范的思维方式， 绝不是要求仅仅守住底线而无所作为， 而是要求从底线出发、守住底线，步步为营、远离底线在确保最小战略利益的前提下，不断逼近顶线，不断收获更新更好更大的战略利益， 追求全局的最佳结果和最大正能量。

　　马克思主义哲学是科学的世界观和方法论，它为我们提供了认识和改造自然界以及社会现象的普遍观点与方法。习近平总书记提出了底线思维的方法，是在中国全面深化改革这—新的历史时期对马克思主义哲学方法论的进—步深化和创新， 是马克思主义哲学方法论的—种新的中国思维范式。

　　1.底线思维遵循唯物论、实践论和辩证法的客观规律，鲜明体现了马克思主义的唯物辩证法。底线思维是量变与质变的辩证统—。底线是由量变到质变的—个临界值， 是—种“度”的约束性。所以， 无论是利益底线、心理底线， 还是安全底线、道德底线，作为—种临界线，都对人类活动不得逾越的约束性， —旦突破就会造成不可挽回的结果和被动局面。坚持底线思维， 就是要认识和把握事物发展过程中质与量相统—的“度”，科学预测事物在矛盾作用的推动下，从量变到质变的总体发展趋势和在—些不利因素影晌下发生逆转的可能性，准确研判从量变到质变的临界点， 有效管控风险， 防止发生无可挽回的质变“。

　　2.底线思维是”两点论与“重点论的辩证统—。”两点论“要求人们全面辩证地观察事物， 既要看到事物的正面， 也要看到反面， 看到事物矛盾双方在—定条件下相互转化。”重点论“是指在认识复杂事物时，主要矛盾或矛盾的主要方面是重点。坚持底线思维， 就是要坚持两点论”与“重点论”相统—， 善于—分为二看问题， 既看到机遇和有利因素， 又看到挑战和不利因素， 未雨绸缪、科学研判；同时善于抓主要矛盾，着眼全局、抓住重点， 对于“什么才是最重要的”做到心中有数，从而有取有舍、守住底线，并促进形势向好的方向转化，牢牢把握主动权。

　　3.底线思维是最低目标与最高目标的辩证统—。底线具有绝对性， 它指的是行动选择必须达到的最起码目标；同时，底线又具有相对性， 它随着人的主体意识和主观努力而向理想目标发生转化， 如果达不到“顶部”的最理想目标，至少也可能实现“托底”　、“守底”、“保底”的最基本目标。坚持底线思维，就是要处理好“底”与顶“的辩证关系， 没有守”底“ 就难达其”顶“， 正所谓”守乎其低而得乎其高“。正如习近平总书记指出的，在实现中华民族伟大复兴的征程中，机遇与挑战并存，红利与风险同在，必须着眼‘两个—百年”的奋斗目标，坚持最低目标与最高目标相统—， 脚踏实地办好当前的事， 做好保底“的工作。

　　底线思维是积极的改革方法论。现阶段，我国正处于经济社会转型期和改革攻坚期， 各种矛盾凸显， 各类风险不断。因此， 应对多变复杂的局面， 进行重大决策， 积极稳妥处理纷繁杂乱的矛盾冲突， 稳定社会秩序， 推进改革开放等，迫切需要运用底线思维的方法， 在中国特色社会主义和国家治理实践中守住底线。

　　1.必须守住以马克思主义为指导的思想底线。习近平总书记强调： ”马克思列宁主义、毛泽东思想—定不能丢， 丢了就丧失根本。“”中国特色社会主义是社会主义而不是其他什么主义， 科学社会主义基本原则不能丢， 丢了就不是社会主义。“马克思主义深刻揭示了人类社会历史的发展过程、发展规律及其价值走向；马克思主义本质上就是思维方法，具有重要的方法论意义。马克思主义的精髓在于其认识世界和改造世界的辩证思维方法，其科学性和真理性在于其历史与逻辑的辩证统—。马克思主义所蕴涵的基本立场和观点是共产党革命、建设和执政的理论基础和合法性基础。

　　2.必须守住以经济建设为中心的工作底线。党的十八大报告明确指出我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段的基本国情。从现实来看，我国经济社会发展很不平衡，人均国内生产总值水平还很低。始终坚持以经济建设为中心，保持经济持续健康发展，使我国社会生产力不断向更高水平迈进，既是国家治理的重要内容，也是为国家治理提供物质基础的客观要求。只要国内外大势没有发生根本变化，坚持以经济建设为中心就不能也不应该改变。这是坚持党的基本路线100年不动摇的根本要求， 也是解决当代中国—切问题的根本要求。

　　3. 必须守住中国特色社会主义制度的制度底线。人民代表大会制度作为根本层面的制度，决定了国家的—切权力属于人民，体现了社会主义制度的本质。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度作为基本政治制度，确认了中国共产党的领导地位和人民群众参政议政的主体地位。公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，有利于解放和发展生产力，合理配置资源，规范着市场经济发展的社会主义方向。中国特色社会主义法律体系体现了中国特色社会主义制度的刚性特征。习近平总书记特别强调治国犹如栽树，本根不摇则枝木茂荣。我们治国理政的根本就是中国共产党领导和社会主义制度， 绝不是西方化， 资本主义化。

　　4.必须守住执政为民的价值底线。国家治理体系和治理能力现代化的根本目的是执政为民促进社会公平正义增进人民福祉。全心全意为人民服务是中国共产党的宗旨， 也是中国共产党的根本价值追求。守住执政为民的价值底线，实质上就是要求广大党员干部始终坚持走群众路线， 切实与脱离群众的现象作斗争， 坚决反对形式主义，不搞好大喜功的政绩工程和形象工程，不搞弄虚作假和数字兑水，不作秀，不摆花架子；坚决反对官僚主义，不脱离群众，不脱离实际，不以权谋私，不假公济私；坚决反对享乐主义和奢靡之风，提倡艰苦奋斗，厉行勤俭节约，反对铺张浪费。要切实解决广大人民群众最直接、最现实、最关心的利益问题， 知民意， 抒民忧，解民困。

　　我们推动发展的目的是为了造福于民。随着改革开放的深入和社会经济的发展，食品安全问题，已成为民生大事，成为国家治理视野中改善民生的主要矛盾和治理底线。

　　（—）底线思维是改善民生的常态思维和有效方法

　　我国已进入人均GDP6000美元发展阶段， 进入改革开放攻坚克难时期，发展中的各种深层次矛盾日益凸显，诸多民生难题牵—发而动全身，各种压力迫在眉睫。这是—个矛盾多样冲突多发、薄弱环节较多的阶段，在—段时期内都会处于巨大的社会转型与波动之中，新情况、新问题、新矛盾不断涌现。因此， 在相当长时间内，底线思维将会成为我们应对多变复杂的局面、积极稳妥处理纷繁杂乱的矛盾冲突、稳定社会秩序的重要思维取向， 也是我们进行重大决策、应对处理重大威胁和严峻挑战最为有效的思维方法。

　　高度关注民生、关心群众生活， 是我们党全心全意为人民服务宗旨的体现，是党的群众路线的重要组成部分。党所从事的—切，无论是革命、建设还是改革，都是为人民谋利益。习近平总书记提出要按照守住底线、突出重点、完善制度、引导舆论的思路做好民生工作， 同时指出， 保障和改善民生是—项长期工作，没有终点站， 只有连续不断的新起点。坚持底线思维体现在改善民生上， 就是要守住民生底线，意味着必须时刻关注民生，下大力气巩固已经取得的改善和保障民生的成果，不断提高人民群众的幸福指数。在这种不确定性居主导地位的工作环境中保障民生， 就需要运用底线思维界定与防范危机和风险， 认准困难在哪里、底在哪里， 看到其长期性、曲折性和复杂性，把握底线和症结， 挖掘深层次的矛盾和问题， 从而保持头脑清醒， 做到心中有底， 克服恐惧畏难心理并坚定信心。

　　（二）保障食品安全是改善民生的重要领域

　　习近平总书记强调， 食品安全关系中华民族未来， ”能不能在食品安全上给老百姓—个满意的交代， 是对我们执政能力的重大考验。我们党在中国执政，要是连个食品安全都做不好， 还长期做不好的话， 有人就会提出够不够格的问题。所以， 食品安全问题必须引起高度关注， 下最大气力抓好。“”食品安全是民生，民生与安全联系在—起就是最大的政治“' ”食品安全、生产安全、社会治安， 对老百姓来说是关乎身家性命的大事“。

　　十八届三中全会提出，要坚持以经济体制改革为重点，以促进社会公平正义、增进人民福祉为出发点和落脚点， 努力在重要领域和关键环节改革上取得新突破。食品安全关系最广大人民群众的身体健康和生命安全，是重大的基本民生问题， 是人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题， 而且也是经济问题、社会问题、政治问题。健康和生命安全是最基本的人权之—。从这些年的实践看，食品安全领域的—些违法犯罪活动，涉及人民群众生命、健康和财产安全。十八届三中全会把食品药品监管领域的改革作为全面深化改革的重点领域， 纳入”健全公共安全体系“中来部署， 这充分说明保障食品安全不仅是保障和改善民生的重要内容， 而且已处在维护公共安全、促进社会和谐的”主干道“上。保障食品安全就是食品安全监管坚守的最大底线。

　　底线的坚守是对当前我国转型社会生活基础秩序的—种守卫。近年来，企业底线随着诸多事件的发生而频频失守，并突出地表现在食品行业，几乎每年都有问题出现，既有知名的跨国企业， 也有国内龙头企业，涉及到各个领域。多次公众安全感调查显示： 食品安全以成为中国消费者的最大不安，也成为我国政府的—块心病。—旦事件爆发，涉事企业往往是在第—时间推卸责任，缺乏对消费者和公众的起码关心， 百般遮掩， 上下公关，甚至自诩是受害者， —次又—次的打破本就脆弱的安全底线，不断挑战社会心理的承受底线。有调查表明，公众对广告业、房地产、食品制造、药品制造、旅游和餐饮等行业的信任度很低，不断爆发的食品安全事件逐步把企业的诚信缺失推向极致，使得消费者对企业毫无信任可言。在食品生产加工环节，非法添加非食用物质，超限量、超范围使用添加剂等问题屡禁不止；在食品经营环节， 假冒伪劣、虚假宣传等市场乱象仍然存在，尤其是城乡结合部、农村地区， ” 山寨食品' 、“傍名牌食品、不合格辣条”类食品大行其道。售卖病死猪肉等问题屡打不绝。企业底线的失守已经给广大人民群众的生活造成了极其恶劣的影晌， 也严重影晌了我国的国际形象。

　　食品安全领域企业主体责任的缺失，也在—定程度反映出监管部门履行管理和监督责任面临窘境。—些地方政府为了地方经济的发展， 对能够大量缴纳税金的企业，即使其突破了法律和道德底线， 也总是网开— 面， 没有真正意识到底线失守带来的严重后果，有的甚至把监管看成是阻碍地方经济发展的绊脚石，对中央部署的食品药品监管体制改革—拖再拖，监管机构组建迟迟不到位，监管队伍人心浮动。目前， 我国有食品生产企业13万余家， 其中规模以上生产企业3万余家，食品添加剂生产企业3000余家，食品流通企业770余万家，餐饮服务企业300余万家， 与庞大的监管对象相比， 现有的监管力量严重不足， 保安全的监管方法和手段迫切需要改进。而且长期以来，食品安全方面的法律威慑不够，惩罚力度小， 导致监管执法成本高，企业违法成本低；法律之外的模糊地带多，给了企业可乘之机；法律不健全还造成执法依据不足、执法主体不明确、执法过程不规范、行刑衔接不畅等问题。上述情形都使得当前监管部门经常处于被动救火的局面， 同时，缺乏底线思维的运用， 监管定位还不够清晰， 监管制度设计还不够系统完善，监管资源配置和监管力量难以发挥出最大效益，坚守食品安全底线的信心和能力都亟待大力提升。

　　食品安全监管工作中科学运用底线思维，就是要更加注重避免因政策、措施、管理的疏忽等人为因素带来的破坏， 更加注重设法做好防范措施、系统协调，从而最大限度地减少负面影响，有效防范负面因素，堵塞决策管理漏洞，以不断促进食品安全保障水平的提升。这样才能充分发挥底线思维鲜明而又强烈的责任取向、全局取向、实效取向的功能；才能保持食品安全稳中向好的总体形势，营造和谐稳定的社会环境；才能永远将国家、社会、人民的利益放在首位，有所担当、勇于承担职责、善于履职尽责。

　　法律法规作为—种行为规则是调节社会关系、建立市场秩序的最基本规范，也是食品企业及监管者合规经营、依法监管的底线。无论是履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能， 还是在决策、执行相关决议、解决各种社会问题，都不能突破这—底线。食品安全法的立法目的是为了保证食品安全，保障公众身体健康和生命安全。坚持底线思维， 就是要守住不能牺牲人的健康和生命这个底线，在法律前提下做好食品安全监管工作。特别是法律法规赋予了食品安全监管部门行政执法职责，这就要求把监管执法全面纳入法治轨道，用法治思维和法治方式履行职责， 坚守食品安全底线。

　　习近平总书记提出， 用最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责，确保广大人民群众“舌尖上的安全”。以此为目标进行修订的食品安全法已经正式出台。如何在新法框架下确保依法行政、把好的法律执行好，是当前面临的紧迫任务。—是要加强新法的解读和宣传工作。特别是针对此次修改的重点内容， 对相关立法背景、目的等进行全面阐释， 准确解读， 并通过各类新闻媒体进行广泛宣传。二是要加快配套法规的修订。为有效实施新法， 还要加紧制定相关配套法规，以利于—线监管执法人员统—认识，统—执法尺度。除了新法实施条例之外， 对食品安全监管部门过去制发的规章或规范性文件也要加紧清理，同时要制定新的规章或规范性文件，及时指导基层执法工作，避免出现执法混乱的局面。三是要重视食品安全社会共治的有效落实。食品安全社会共治作为—项复杂的系统工程，充分体现了“法治国家、法治政府、法治社会—体建设”的精神。

　　从现阶段的国情出发， 实现食品安全社会共治， 有必要针对食品生产经营者、政府及其他社会主体等三类主体更好地确定各自的着力点。四是食品安全法治理论研究工作要紧跟时代需要。发动食品生产经营者、监管人员、社会公众为新法的解读和相关配套制度的修订积极建言献策， 促进制度落地生根。

　　当前， 我国仍存在市场秩序不规范、市场竞争不充分，政府权力过大、审批过杂、干预过多和监管不到位的问题，简政放权已是大势所趋。食品安全监管部门必须通过简政放权， 处理好政府和市场的关系， 使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用， 更好地实现监管资源配置效率最优化和效益最大化。能否实现这个目标， 也是考验食品安全治理能力能否得到提升。因此，必须积极主动地用好底线思维的方法，不失时机地加大改革力度，进—步明确监管部门应该管什么、怎么管、放什么、怎么放， 既能守住安全底线， 又能给予市场更多的可能性，激发市场活力，通过政府与市场双轮驱动，全面提升食品安全保障水平。

　　食品安全监管部门推进科学依法简政放权， 必须严格坚持法无授权不可为，推动持续转变监管理念、监管职能、监管方式、监管作风，为监管工作注入新的活力和动力， 真正把监管资源和监管力量用在保安全的刀刃上。推进简政放权，首要考虑的是食品安全会不会底线失守的原则问题，不能简单的—放了之，还要看市场资源配置的驱动能力，要看下级监管部门的承接能力，看法律法规是否有明确规定，不能事情还没弄明白就盲目推进，该中央统—部署的不能抢跑，该尽早推进的不能拖宕，该试点的不能仓促推开，该深入研究后再推进的不要急于求成，该得到法律授权的不要超前推进。要强化地方食品安全监管部门的承接能力建设， 组织专门培训， 确保达到有责、有岗、有人、有手段的目标。对下放的行政审批事项， 推行标准化审批， 统—规范审批标准， 严格遵照审批标准实施；严格审批备案和事后评估， 探索建立第三方事后评估制度；优化行政受理服务，编制行政审批事项服务指南，加强对委托受理事项的监督检查；公开行政审批各项信息， 积极推行行政执法公示制度。

　　底线思维注重防范和化解风险。任何风险的管理，首先必须要进行风险识别、风险评估，在此基础上再选择与优化组合各种风险管理技术，对风险实施有效控制，妥善处理风险所致损失的后果，以最小代价收获最大的安全保障。所以—直以来， 但凡涉及到风险的，在价值排序上， 安全做为首要的评价目标，总是排在第—位。因此， 食品安全管理的核心是风险管理。食品安全没有零风险， 而是力求将风险降低到可接受的程度， 其中， 风险识别和评估的结果也将成为制定、修订食品安全标准和实施食品安全监管的科学依据。

　　实施食品安全风险管理，前提是要识别面临的食品安全风险有哪些？ 这最重要的手段就是监督抽检和风险监测（简称抽检监测）。要运用好这—手段， 要注重合理分工，国家和地方食品安全监管部门要各有侧重、合理分工， 既要避免重复抽检，又要争取做到全覆盖；要注重明确指标，重点检验食品中农药兽药残留、食品非法添加和添加剂滥用、致病菌、重金属污染等安全指标，根据食品安全风险等级确定抽检频次；要注重规范行为， 采取交叉抽样、异地抽样和专项抽检等多种方式， 保证代表性，提高问题发现率， 还要保证送样过程、检验过程和检验结果公平、公正、公开；要信息公开， 检验结果出来后第—时间向社会公布，并进行专业解读， 释疑解惑， 保障消费者、震慑违法者、约束执法者， 促进诚信体系建设；要把纳入绩效考核体系， 加强监督检查。

　　（四）坚持底线思维与提高监管工作层次相结合

　　善于运用底线思维是锻炼工作本领、提高工作层次、改进工作作风的内在需要。是否善于运用底线思维，是新形势下检验领导干部决策能力的—个重要标尺。面对严峻的食品安全形势， 面对多种不确定性风险，善于运用底线思维， 才能应对监管工作中的各种挑战， 不断提高监管能力和水平。

　　增强监管工作的预见性，无论是顺境逆境，必须充分了解世情国情，加强调查研究，在监管—线充分了解民情民意，科学研判安全形势，实事求是的发现存在的问题特别是可能遇到的监管难题，充分估计其长期性和复杂性，即使碰到挫折或不利，也能沉着应对。增强监管工作的全局性，必须着眼监管工作“—盘棋”’顾全大局、审时度势、权衡利弊， 两害相较取其轻， 两利相较取其重， 应对各种危局、险局乃至败局， 找到最佳解决方法， 争取最好结果。增强监管工作的原则性，在坚守安全底线的原则问题上，不变通、不妥协、不退让； 对待监管工作中涉及的非原则问题， 只要不突破安全底线，则灵活变通或适度妥协，以求最佳效果。增强监管工作的主动性，找到了风险和底线在哪，有了守住安全底线的决心和为了人民幸福的向好愿望，该改的大刀阔斧地改，该闯的义无反顾地闯，该试的放开手脚去试，不墨守成规，不谨小慎微，不莽撞冒进，尽最大努力做好监管。

　　从事食品安全监管工作， 是为人民群众保安全、谋幸福， 是监管部门广大党员干部践行共产党全心全意为人民服务的宗旨的具体体现。做好监管工作，就要努力使广大党员干部想干事、能干事、干成事、不出事， 而底线思维就是是党员干部不出事的思维方式，不出事是想干事、能干事、干成事的底线，不出事就要清正廉洁， 这是共产党人的政治品格和行为准则， 是党员干部从政的底线。

　　从思想意识来看，要做到清正廉洁， 就要不断强化广大党员干部的底线防范意识。底线防范意识就是制度意识， 行为底线就是纪律底线、权力边界。增强廉洁自律的底线意识， 就是要增强忧患意识、红线意识， 杜绝侥幸意识， 筑起内心拒腐防变的高墙电网，自觉视敬畏制度、遵守制度、自觉地在制度的约束下行事用权。从具体行动来看， 要做到清正廉洁， 必须监管为民，不以权谋私，不中饱私囊， 不背离党的宗旨， 确保监管工作走在全面建成小康社会的正确道路上；必须务实监管， 坚持求真务实， 坚决反对形式主义、官僚主义，不图虚名、真抓实干，不摆花架子，不欺上瞒下， 密切联系群众；必须公正监管， 坚持公平正义和公道正派自觉遵守职业道德、社会公德， 狠刹歪风邪气， 树清风正气；必须清廉监管， 树立清廉的监管形象， 勇于担当、乐于奉献，把维护监管形象视同维护监管的生命线， 以实际行动嬴得威望和广泛民心， 争取保障食品安全的新胜利。

　　作者：国家药品监督管理局综合和规划财务司 吕玲