中国乳制品工业协会 2022-03-07 14:20
一、案由
民族要复兴，乡村必振兴。2021年中央一号文件指出：接续推进脱贫地区乡村振兴，实施脱贫地区特色种养业提升行动；加快推进农业现代化，继续实施奶业振兴行动。农业农村部等9部门发布的《关于进一步促进奶业振兴的若干意见》中鼓励通过发展家庭牧场，促进奶业振兴。2022年的中央一号文件明确要以更大力度推动乡村振兴，并再一次对奶业发展做出“加快扩大奶业生产”的指示，这是中央一号文件连续6年针对奶业发展做出政策推进，彰显了国家坚定奶业振兴的鲜明态度，明确了奶业未来的发展方向。
家庭牧场作为畜牧业高质量发展的重要组织形式和助推乡村振兴的重要抓手，有效带动了农业延伸产业链，拓展供应链，提升价值链，在振兴乡村产业、巩固脱贫攻坚成果等方面扮演了重要角色，也为地方政府、农牧民、企业带来了可观的经济效益和社会效益。然而，在家庭牧场实际建设中，牧场选址、设施农业用地土地复垦费用和税收、土地规模化流转、金融政策、人才振兴、水电路配套设施、防疫体系建设等方面依然存在一些困难和制约。家庭牧场在建设农业设施中如何取得土地、如何解决经营融资难和吸纳人才等一系列问题，亟需通过创新体制机制来解决。
二、案据
（一）家庭牧场选址用地困难。2021年11月27日，自然资源部、农业农村部国家林业和草原局《关于严格耕地用途管制有关问题的通知》（自然资发〔2021〕166号）第二条提出“严格管控一般耕地转为其他农用地，一般耕地主要用于粮食和棉、油、糖、蔬菜等农产品及饲草饲料生产”，其中第7款“严格控制新增农村道路、畜禽养殖设施、水产养殖设施和破坏耕作层的种植业设施等农业设施建设用地使用一般耕地，确需使用的，应经批准并符合相关标准，对耕地转为其他农用地及农业设施建设用地实行年度‘进出平衡’”。
对养殖户或养殖企业来说，占用一般耕地，需要先纳入县里的耕地“进出平衡”年度总体方案，纳入了就属于“批准”，没纳入就不能备案。目前一些地方政府已暂停设施农业用地备案，就是因为要落实“进出平衡”，这就造成家庭牧场建设在用地方面面临很大困难。
（二）设施农业用地土地复垦费用（保证金）和税收压力大。家庭牧场的用地（包括所含的建筑物）属于设施农业用地，在由乡镇土地所出具“农业局设施用地备案”环节中需要支付土地复垦费用，由于家庭牧场前期投资较大，且预存土地复垦费用（10元/㎡）高额，成为规模化家庭牧场发展的阻碍之一。此外，家庭牧场建设完成后还要被收取耕地占用税费（各地标准不同，一般在10-35元/㎡之间），这些费用都严重影响了设施农业发展积极性。因此，建议200亩以内的小规模设施农业取消以上费用及税务，或者在预存土地复垦费用之外，相关主管部门研究其他的替代方案，减少家庭牧场的成本压力。
（三）经营融资困难。融资难是农业领域经营主体普遍面临的问题，家庭牧场融资难问题尤其突出，农业产业的特点使得家庭牧场没有工业企业那样有更多的抵押物、质押物，且农业抵押质押的范围比较窄，所以导致家庭牧场融资面临困难。有一些一定规模的家庭牧场，连续几年投入百万元，几乎所有积蓄全部用作扩大经营规模、购买设施，却在生产环节上出现资金短缺现象。由于资金缺口，严重影响家庭牧场正常的生产进程。
（四）基础设施状况依然不尽如人意。乡村振兴的短板之一就是农业基础设施建设滞后。家庭牧场发展需要饮用水、动力电源、交通道路、网络通讯线路等基础配套设施。但是，农村现有的基础设施仅解决了民生及灌溉需求，无法满足设施农业的需要，且部分农村地区没有“四通一平”。同时，由于家庭牧场相对于工业项目，规模小、税收少，所以部分地方政府对于家庭牧场的优惠政策扶持力度远低于工业项目，严重制约了家庭牧场的发展。
（五）人才缺乏问题亟需解决。人才振兴是乡村振兴的重要部分，但农村建设和农业建设普遍缺乏人才，家庭牧场发展过程中这个问题尤其突出，因规模参差不齐，没有像大牧场一样的完整技术团队，缺乏管理人才、市场开拓人才、新技术应用人才等，特别是复合型人才。如何才能留住人才、吸引人才、保障人才的稳定，成为产业发展的最大瓶颈。借鉴国外经验，亟需研究一系列配套政策，建设一套家庭牧场的社会化服务体系，由协会或相关社会团体的有偿社会化服务组织为家庭牧场提供专业的技术服务，同时又能确保自我发展。
三、建议
建议继续加强、完善和落实财税金融支农政策的引导和支持，更好地保障家庭牧场的土地经营权和基础设施建设，加快农业产业融合发展、促进新型农业经营主体高质量发展、推进奶业振兴。
（一）多渠道解决家庭牧场建设用地难问题。建议加大奶牛家庭牧场扶持力度，在年度农业设施用地指标中单列一定比例，专门用于奶牛家庭牧场建设。
（二）加大对奶牛家庭牧场的金融扶持力度。解决家庭牧场经营主体的融资难问题，根据家庭牧场信贷需求的特点，加强农业金融产品和服务的创新，扩大新型经营主体财产（牛舍、生物资产等）可纳入抵押的范围，采取多种形式的金融服务，扩大金融支持力度。
（三）在农业农村基础设施建设上，给予更多扶持。基础设施是农业的基石，加强农村的基础设施建设是发展现代农业的重要保障。建议加大对家庭牧场扶持力度，推进家庭牧场水电路改造、粪污处理、挤奶设备、TMR设备等配套设施建设，并支持家庭牧场自动化、智能化设施设备的使用，通过自动化、智能化发展提升家庭牧场人均劳动工效和收益水平，推动农业现代化水平，促进农村经济发展。
（四）完善科技创新、培训和服务体系。一是进一步加大对家庭牧场的培训力度，提高生产技能和经营管理水平。制定专门计划，对符合条件的中高等学校毕业生、退役军人、返乡农民工务农创业给予补助和贷款支持；二是加快构建农业科技创新和技术推广应用体系，支持龙头企业、高等学校、职业院校、科研院所通过建设农村农业综合服务示范基地等方式共同参与集研发、孵化、产业化于一体的科技服务载体，大力推进农业技术综合推广。
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