近期，某县质量技术监督局根据群众举报，查获了某酱油厂在未取得酱油生产许可证的情况下，在其生产的瓶装酱油标签上伪造了食品生产许可证即QS标志的违法行为。经立案调查，该厂生产的伪造QS标志的酱油550瓶，尚未出厂销售，货值金额1100元。根据上述违法事实，该县局认为，酱油厂伪造QS标志生产酱油的行为，违反了《食品生产加工企业质量安全监督管理实施细则（试行）》（简称《实施细则》）第五十二条“任何单位和个人不得伪造、变造、冒用食品生产许可证证书、QS标志和食品生产许可证编号”的规定，决定依据《实施细则》第八十六条“伪造、变造、冒用食品生产许可证证书、QS标志或者食品生产许可证编号的，责令改正，没收违法生产销售的产品，并处违法生产销售产品货值金额等值以上3倍以下的罚款；有违法所得的，没收违法所得；构成犯罪的，依法追究刑事责任”的规定，拟对酱油厂作出如下处罚：责令停止生产，没收伪造QS标志生产的酱油550瓶，并处违法生产产品货值金额2倍的罚款计2200元。
【分析意见】
对上述行政处罚，笔者认为，该县局在本案适用法律方面值得商榷，即存在适用法律不当问题，主要是违反了“上位法优于下位法”的法律适用原则。这里，笔者想谈谈个人看法，与各位同仁共同探讨。
正确理解“上位法优于下位法”原则。我国不同位阶的法律规范，其效力等级也各不相同，法律规范按效力等级从高至低的顺序是：宪法、法律、行政法规、地方性法规、规章，排序在前比排序在后的效力等级高，效力等级高的是上位法，效力等级低的是下位法。当不同等级的法律规范发生冲突时，应当选择适用效力等级高的法律规范，这就是“上位法优于下位法”原则。具体到行政处罚，当两个以上的法律规范对同一违法行为都有处罚规定，并且它们所规定的处罚种类、罚款幅度等内容有不一致的情形时，应当适用法律效力高的上位法实施处罚。根据《中华人民共和国立法法》第七十九条的规定，法律的效力高于行政法规、地方性法规和规章。因此，当法律、行政法规、地方性法规或规章对同一违法行为都有处罚规定，且规定的处罚内容不一致而产生法律适用冲突时，行政机关应当适用法律的规定，而不能适用行政法规、地方性法规或规章的规定。
遵循“上位法优于下位法”原则正确处理本案。《产品质量法》是全国人大常委会制定的法律，而《实施细则》是国家质检总局制定的部门规章，显然，《产品质量法》是上位法。按照“上位法优于下位法”原则，如果对同一违法行为处罚，《产品质量法》和《实施细则》都有规定，并且规定的处罚内容不一致时，应当适用《产品质量法》而不应适用《实施细则》处罚。具体到本案，《实施细则》第四十六条已明确规定，食品质量安全市场准入标志即食品生产许可证标志属于质量标志，也就是说，QS标志属于质量标志。对伪造质量标志违法行为的处罚，《产品质量法》第五十三条的处罚规定是“责令改正，没收违法生产、销售的产品，并处违法生产、销售产品货值金额等值以下的罚款；有违法所得的，并处没收违法所得；情节严重的，吊销营业执照”；而《实施细则》第八十六条的处罚规定是“责令改正，没收违法生产销售的产品，并处违法生产销售产品货值金额等值以上3倍以下的罚款；有违法所得的，没收违法所得；构成犯罪的，依法追究刑事责任”。显然，《实施细则》的规定与《产品质量法》不一致，一是罚款幅度不同：《产品质量法》规定处货值金额等值以下的罚款，而《实施细则》规定处货值金额等值以上3倍以下的罚款；二是《产品质量法》规定，情节严重的，吊销营业执照，而《实施细则》规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任。
从上述不同的处罚规定可以看出，《实施细则》所规定的处罚明显要比《产品质量法》严厉得多。尽管如此，笔者认为，按照“上位法优于下位法”的法律适用原则，对本案酱油厂伪造QS标志生产酱油的违法行为，应适用《产品质量法》第五十三条的规定处罚。
（作者单位：福建省漳州市质量技术监督局）
18926578588